“公安+城管”联合执法、成立新警种,海口城市执法体制改革打破城管商户暴力对抗“死循环”,市容市貌不断好转……

2016-09-10作者：来源： 大众日报

9月1日,海口市城管队员协助警方将涉事电动自行车运回派出所。(□杨学莹 报道)

金贸街道城市执法中队的城市警察在街头巡逻。(□金贸中队 供图)

海口市城市警察综合整治乱停乱放的电动自行车。(□韩统畴 报道)

9月的海口之夜,暑热褪去,椰风送爽,街头的店铺灯火通明,“不夜城”的夜生活开始了。在市区最繁华的世贸中心附近,位于龙华区文华中路的500里路烧烤吧,盘踞十年的露天占道烧烤不见了,食客纷纷走进新装修的室内,吃串喝酒。

“这家烧烤店占道经营十年,每天喝酒猜拳到凌晨两三点。城管一去管,饭店服务员就伸手打人。我亲眼看到一次,两伙人一路追打到派出所。”烧烤店对面的金碧文华小区7号楼居民王先生告诉记者,“这回终于进屋了!居民能睡个好觉了。”

终结这场拉锯战的,是海口“公安+城管”的城市执法体制改革。当公安民警出现在城管执法队伍中,城管执法队员的腰板站直了,管理对象的拳头也抡不起来了。

就在“城管被刺”事件不断发生,引起了全社会广泛反思的今年,海口于2月5日启动了“公安+城管”联合执法模式。5月18日,经海南省公安厅批准,海口市公安局揭牌成立了全国第一支城市警察支队。这个新警种的出现,给海口带来怎样的变化?

片警当上城市执法中队长

民警和城管队员一起去店里查扣出店经营的桌椅,店主仍然想挥拳头。民警走上去:“如果打人,我就把你带离,甚至拘留!”并吩咐队员打开肩上的执法记录仪,店主举起的拳头放下了

8月31日,记者来到海口市。乘坐民航大巴沿路看去,老城区的楼房和街道虽然有些陈旧,但打扫得干干净净,没有看到一处流动摊贩和出店经营的店铺。路边的大小店铺前,电动自行车也被划了超小的“车位”,全部上牌,同向放置。就连巴掌大的冷饮小店,标志性的冰柜也未横着摆到马路上,而是“憋屈”地塞在店内的过道里。

“以前完全不是这个样子。大街小巷都是挑着扁担卖水果卖菜的小贩,经常和骑电动车的堵作一团。当地人喜欢嚼生槟榔,嚼完随地一吐,血红一片,可以说是脏乱差。”与记者同车的海口居民赵先生告诉记者。

9月1日下午,记者来到龙华区金贸街道城市执法中队。金贸街道办事处毗邻海口湾,有世贸中心等多处商场、写字楼,是海口的金融中心和最繁华地段,辖5.4平方公里,12万人。

令记者有点意外的是,执法中队的队长居然是一名公安民警,穿着淡蓝色的制服,和其他城管队员的绿色制服不一样。他叫韩统畴,是一名片警,也是一名城市警察,今年2月5日上任。半年光景,他说,自己完全变了,上街看到扔烟头的,跟看到小偷一样敏感。

除了老韩,中队的值班名单上还有7位片警,8人每人带着10名左右的城管执法队员、城管协管和联防队员,各负责一个网格(网格范围与社区居委会大致相当)。

对老韩等8名城市警察的到来,城管队员们非常欢迎。中队常务副队长柯行顺说,以往,城管执法缺乏强制手段,劝说不听,罚款不交,顶多只能查扣经营工具。可一查扣,很容易引起冲突。就说这家“500里路烧烤吧”,10年管不了,中队几乎每个队员都在那里受过伤。

“管不了的结果是:法规没权威,队员没士气,百姓看热闹。业主觉得,城管队员欺软怕硬,一闹就灵,他闹我也闹!形成了恶性循环。”中队指导员邓忠辉说。

城市警察的加入,打破了这个死循环。韩统畴说,到中队之后,民警和城管队员一起再去这家店,店主仍然想挥拳头。民警走上去:“有话说话,不要打人!如果打人,我就把你带离,甚至拘留!”并吩咐队员打开肩上的执法记录仪。店主举起的拳头放下了,城管队员顺利查扣了出店经营的桌椅。

这样反复了十次八次,店主一看,没戏了。只好闭门搞装修,把店内隔成了2层楼,再也不往外摆了。

“搞装修闭门3个月,一个月的房租就3万元。以前外头能摆百十桌,现在室内只能摆二三十桌。这么大的利益,如果没有强制力,你想想,人家能乖乖听你话?”附近的居民对记者说。

“以往,执法发生冲突只能报110,110再调派警力,警察不见得马上到。现在,即便民警没有跟我们一起巡逻,遇到暴力抗法,我们的对讲机和公安、交警的是一个频道,用对讲机直接能呼叫到专人,快速到场。队员的安全感增强了。”邓忠辉说。

海口市政协副主席、海口市公安局党委副书记侯亨浪全程参与了政策的设计。他告诉记者,海口作为国际旅游岛的省会城市,迫切需要提升城市管理效能。海口“公安+城管”城市执法体制改革是去年海口市委确定的三个重点领域改革之一,也与中央城市执法体制改革精神相契合。

海口市市政市容管理委员会副主任、党组成员蔡能浩说,城管只有管事权没有管人权,执法力度偏弱、缺乏威慑力。海口城管每年遭遇暴力抗法几百起,有人被热油泼伤脸,有人被小贩咬伤手指。但自从实施了“公安+城管”城市执法体制改革,半年来,全市未发生围攻或殴打城管人员执法的暴力抗法事件,城管人员想管事、敢管事的工作积极性明显提高。

他说,截至8月底,海口主城区共处罚、教育、劝导、清理各类影响市容管理规定问题16856起,结案率93.76%,全市市容市貌明显好转；全市共拆除违法建筑239.7万平方米,超额完成全年任务,占全省拆违总面积的52%,防违控违25.68万平方米。

城管帮公安抓贼

街头斗殴减少65%

“公安+城管”在海口市区29个镇街已实现全覆盖,相当于一下子多了一倍的协警。一名男子街头抢劫被城管队员抓了个正着。这名男子还纳闷,怎么这么快就挨抓了?城管还管这个?

海口是个“不夜城”。从去年“双创”(争创国家卫生城市、全国文明城市)以来,城管不是8小时上班,而是24小时上班,不间断地上街巡逻。金贸中队有120多人,分8个网格。每个网格由一名民警任分队长,带着10名左右的城管队员、城管协管员、联防队员,分成3个小组,两班倒,从早晨6点巡逻到晚上12点。同时,还有两个机动组、两个车巡组分片巡逻。半夜12点之后,还有专门的通宵组,值夜班。

为此,去年,海口市一举招聘了1000多名城管队员和协管员,今年4月,拿出600多万元购置电动巡逻车和执法记录仪等装备,发到各个执法中队。

城管队员这样一巡逻,民警有帮手了。韩统畴说,在派出所接处警、防火、防盗、维稳、管户口,他以前常常忙得焦头烂额。现在,他仍然在当片警,借助城管的力量,在案件多发地段加强巡查,他负责的区片的发案率下降了一半。管的事项多了,案子却少了,人也轻松了。

9月1日19:50,记者带上“文明劝导员”袖章,和金贸街道城市执法中队机动一组上街巡查。带队的是副中队长、黎族小伙罗宇,另外还有4名城管队员和协管员。

电动巡逻车开到一栋商场门口,几名男子正在人行道上理论,4辆电动自行车胡乱停在身边。罗宇停下车,和4名队员下了车。记者以为他们是下来制止乱停车的,没想到他们并没有说话,也没有动手整理车,只是在一边默默地旁观。

“这三个人是便衣警察,好像抓到了一个贼,正在问。咱停下来,看看他们有没有需要配合的。”罗宇悄悄地告诉记者。记者这才注意到,被围住的是一名矮小干瘦的男子,便衣警察正拉着电瓶车被剪断的电线问他是怎么回事。

“我是旁边小区的保安,这辆电瓶车停在那里好久不动,占地方,老板让我搬走。”男子说,他说着跑到附近的店铺里,找了两个熟人过来“评理”。“谁让你搬的,你让他来!别人的财物,移动10米,你已经构成盗窃。”一位便衣警察说。男子理亏,渐渐地服软了。

警车来到,男子被带走了。那辆疑似被偷的电动自行车很笨重,警车装不下,罗宇就协助便衣警察把它抬上城管执法车的后座,跟着送到了派出所。

“‘公安+城管’联合执法后,我们的人都互相认识。特别是警力不足的时候,城管帮了很大的忙。”押送电动自行车的便衣警察告诉记者。

因为24小时在街上巡逻,城管队员在协助公安抓贼方面,立了不少功。

今年2月26日,就在金贸街道办事处,交警在路上发现一辆疑似套牌的车,司机神色可疑。交警呼叫民警,民警从派出所赶来还有一段路,但城管队员在路上巡逻,距离嫌疑人更近。民警就呼叫城管队员来到车旁,控制住这个人不让他跑掉。几分钟后,民警赶到,在城管队员、交警的协助下,一举将嫌疑人抓获。事后,民警在车里翻出众多管制刀具和毒品。

城管抓人有依据吗?韩统畴说,普通公民有权协助人民警察依法执行职务,城管队员作为公民,自然有权这样做。

前不久,在龙华区金宇街道办事处,一名年轻男子在街头抢劫一名独行女子,被正在街头巡逻的金宇城市执法中队的城管队员抓了个正着。这名男子还纳闷,怎么这么快就挨抓了?城管还管这个?

海口市公安局城市警察支队支队长李文葹告诉记者,海口有3000多名警察,有3000多名城管队员。现在,“公安+城管”在海口市区29个镇街已实现全覆盖,相当于一下子多了一倍的协警。

据海口市公安局统计,开展“公安+城管”联合执法,实现了行政处罚与刑事处罚的无缝对接,街面见警率、见城管率、管事率及群众的满意率明显提高。今年上半年,全市受理110报警的各类警情同比下降9.9%,一举扭转了该市2010年以来警情呈逐年上升的态势。街面打架斗殴案件减少65%,抢劫、抢夺案件减少18.9%。

9月1日夜里11:30,记者随罗宇他们巡逻到海口湾附近的万绿园公园。市民陈先生和他的朋友正在公园绿道上跑步。问起来,他说不知道城管还协管治安。“经常在街头见到警车和城管的车。特别是晚上,心里感觉更安全了。”

让“杂牌军”变“正规军”

海口参照公安部门的训练科目,结合城市管理执法的业务要求,对全市3100多名城管人员进行封闭式培训,内容涵盖业务知识、法律知识、工作礼仪、行为规范、体能训练等

以往,城管队伍常给人一种“杂牌军”的印象。在很多城市,每个区城管队员的服装都不一样；对同一类违法事件的执法尺度宽严不一；大量聘用“临时工”,水平参差不齐。队伍建设不正规,也是执法不文明、暴力执法多发的一个因素。

记者随罗宇和4名城管队员、协管员上街巡逻时,特意注意了一下他们的服装和装备。统一的短袖制服、裤子、反光背心,全部戴帽子,穿黑皮鞋,胸前用吊牌佩戴带照片、名字的执法证或工作证。左肩佩戴执法记录仪(相当于微型摄像机),右肩是对讲机。

现在,海口对全市的城管队伍进行了“五个统一”:统一服装、统一标识、统一装备、统一程序、统一规范,中队的办公场所、上墙制度、执法车辆等也做到全市统一规范。

9月2日下午,海口市市政市容委员会、城市管理行政执法局副调研员曾秋林参加了第11期城管队员培训班的毕业典礼。海口参照公安部门的训练科目,结合城市管理执法的业务要求,对全市3100多名城管人员进行封闭式培训,内容涵盖业务知识、法律知识、工作礼仪、行为规范、体能训练等,打造一支准军事化管理的城市管理综合执法队伍。目前已完成11期共2300人的培训。

“在省警察学校封闭训练,队列和警务技能培训都是警方的教官。一期15天,早中晚都有课。受训后,你一看,队员们的精神头不一样了。”曾秋林说。

海口市市政市容委执法监督处副处长祝建军告诉记者,实施“公安+城管”之后,对城管执法的督查更严格了。海口市城管行政执法支队将执法权限全部下放,市执法支队60%的编制下沉各区,支队专司指导、督查、评比；海口市每个区也都有城管执法大队和城市警察大队,每天一通报(通过微信群通报)、每周一点评、每月一总结。有的街道办事处为了不被通报,也成立了督查力量。这些都促进了队伍的正规化。

“一支队伍管全部”可不可行

日常由城管队员分网格下村巡逻,发现哪个部门的问题,就找哪个部门到场执法；无论哪个部门执法,遇到暴力抗法,公安民警保驾护航

在海口,城市警察管的事儿很多。9月2日,在给记者介绍完情况后,李文葹下午要接待一家小动物保护协会的负责人,商量怎么收容海口的流浪狗。

海口的城市执法是综合执法。市容环境卫生、城乡规划、建筑市场、园林绿化、市政管理、燃气管理及部分环境保护、工商行政管理等行政处罚权都由城管局集中行使。实施了“公安+城管”联合执法后,在部分地区,两者的肩上增加了更多的职能。

周厚全是海口市云龙镇食药监所所长。这个镇是海口唯一的计划单列镇,距市区24公里。所里一共3个人,管着96平方公里镇域内的食品药品安全,人手捉襟见肘。镇上有6所幼儿园、1所小学、1所中学。平时,上学放学时间,3个人至少有1个人要去这些学校门口转,监督店里有没有“三无食品”,流动小吃卫不卫生,占用了很大精力。

现在,云龙镇实行“2+X”联合执法,“2”就是“公安+城管”,刚好城管也要在学校周边监管流动摊贩,这一块监管就交给了城管,周厚全他们可以集中精力监管饭店、药店等地方了。

云龙镇城市执法中队中队长、云龙镇派出所副所长吴建民告诉记者,前不久,城管队员在巡查中发现一家药店卖过期药品,立即通知食药监所到场进行了查处。

除了食药监,云龙镇“2+X”还整合了工商所、国土所、规划建设所、安监所。这些所也基本上只有2-3人,单打独斗效率很低。与城管中队36人、公安派出所2人、交警中队2人组成联合执法巡逻队以后,就变了。日常由城管队员分网格下村巡逻,发现哪个部门的问题,就找哪个部门到场执法；无论哪个部门执法,遇到暴力抗法,公安民警保驾护航。每周,每个所的工作人员至少跟城市执法车下村巡查一次,下村也更勤了。

“公安+城管”,作为“2+X”的核心,在制止农村违法建筑、违法占地方面发挥了奇效。云龙镇城市执法中队指导员符策雄告诉记者,前不久,城管队员下村发现,一个村头打了一个深的地基。在往常,城管制止违建很容易遭到村民围攻,而且常常制而不止。而叫来民警后,村民二话没说,没几天就将地基恢复了原貌。

城管的苦恼:如何留住人

去年,海口市招聘了1200名新的城管队员,绝大多数为大专毕业生和退伍军人。但是,一看待遇不行,某区新招的300人,目前走了六七十个

为了成立城市警察支队,海口市专门核定政法专项编制100名,设支队长、政委各1名(副处级),副支队长4名。内设、下设机构科级领导职数29名,其中正科级14名、副科级15名。还专门批准新设了一个12人编制的机构“教育培训处”,专司对城管队员的培训教育。

李文葹原来干过刑警、特警,这回要协助城管管理467项“鸡毛蒜皮”的事情,他并不觉得“掉价”:“在国外,吐痰、扔烟头不都是警察管吗?”

对公安力量介入城市执法,很多市民并没有察觉。9月1日夜里,记者随罗宇巡查到一家叫“蛙!香锅”的店,“80后”店主王璋说,只要公安和城管在日常检查时注意点方法,别同时进店就行,否则会吓跑客人的。

世贸中心附近的“十二生肖”网吧,前不久因为上网的客人吸烟,被城管罚了500元。因为公安部门负责消防,城管负责室内禁烟,两个部门都会来网吧查吸烟,现在客人没有敢吸烟的了。店长龙籍书和服务员都戴着“禁烟劝导员”的红袖章。龙籍书说,他们劝阻客人,客人不听；公权力的介入,维护的是大多数人的健康,没什么不好。

公安力量介入城管执法,会不会加剧社会面的紧张?李文葹说,城市警察的职能有12项,包括预防制止和查处违法城市管理相关规定的各类违法犯罪行为,依法侦查和调处城市管理过程中发生的治安、刑事案件和治安纠纷,依法处置城市街面上发生的紧急情况、重大突发案(事)件等,联合执法时,城市警察和城管队员也是不同的执法主体,各执各的法,并不是随便抓人。只有在事态升级、触犯到警察行使职能的那些法律时,警察才会出手。更多的时候,警察在场,是防患未然。

现在,海口市城市警察支队100个编制,已经到位了69个。但面对任务越来越多的趋势,城管部门的执法显得后劲不足。来自海口市市政市容委的数据,海口现有3111名城管人员,只有571人有事业编制,有行政执法证书,占比不到20%,其他的都是协管员。

城管协管员的待遇低,在职业前途上也没有上升空间。在金贸街道城市执法中队,80%-90%的人是协管员,其工资基本上是“正规编制”人员的一半,“同工不同酬”现象明显。最低的月工资1700元,仅比海口2016年的最低工资1430元高出270元。

记者获悉,去年,海口市招聘了1200名新的城管队员,绝大多数为大专毕业生和退伍军人。但是,一看待遇不行,某区新招的300人,目前走了六七十个。

“专门为城管协管员涨工资吧,别的政府部门也有一些协管员。不涨吧,又无法调动队伍的积极性。也许政府确实也挺为难的。”一位中队长犯愁地说。

侯亨浪说,探索“公安+城管”模式,海口从顶层设计入手,成立了高规格的领导小组,研究先后制定了《海口公安城管联合执法工作实施方案》《海口市公安城管联合执法示范点建设指导工作方案》等一系列配套文件。但这项改革,在海口还只是刚刚开始。下一步,还有很多的配套工作要做。

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海口“公安+城管” 如何实现人员的深度融合

一是任命市公安局副局长兼任市城管执法局局长,各区公安分局局长兼任副区长并分管城管综合执法工作。市公安局城市警察支队支队长兼任市城市管理行政执法局副局长、市市政市容委党组成员,负责城管执法的常务工作。

二是城市警察支队副支队长分别兼任各区城市管理行政执法局局长。

三是区城警大队大队长兼任区城市管理行政执法局副局长。

四是城市执法中队中队长既可选调派出所负责综治工作的副所长担任,也可由市公安局在全局范围内选派优秀民警担任,并兼任派出所党支部委员。