人民网记者 贾玥刘茸

2011年10月20日 来源：人民网-法治频道

1996年出台的《行政处罚法》，为成立一个专门行政机关行使相对集中行政处罚权扫清了法律障碍；1997年城管制度全国试点；2002年大面积铺开。城管的诞生史说来十分清晰，但直至今天，一些城管自身看来十分基本的问题，仍未解决。

在大众舆论中城管普遍失语的现状下，他们自身的困惑并不为外界所闻。同样难为外界所知的是，令大众不满的城管的所作所为，与城管的境遇息息相关。8月，人民网记者来到南京、上海、沈阳和深圳等地，与当地城管领导、基层城管队长、城管队员面对面交流，听他们各自讲述种种“我究竟是谁？”的困惑。

地位缺失的城管 “难道要开罚单给上级单位？”

上海市近年来加快步伐推进行政体制改革，却在城管体制的探索中踯躅前行，甚至落在一些中小城市后面。

上海市现行城管体制的建立与2008年该市机构改革息息相关。在那一次的机构调整中，原绿化管理局和市容环境卫生局不再保留，转而成立绿化和市容管理局，同时挂上林业局、城市管理行政执法局的牌子。

这意味着，上海市城管执法局成为事实上的隶属于绿化市容局的“局内局”。据记者了解，绿化市容局内直接管理城管执法业务的仅有两个处：执法协调处和执法监督处，主要对各区县城管大队展开业务指导和检查。

“这种体制带来的结果是'重绿化、轻执法’。”上海市一位不愿透露姓名的城管队长告诉人民网记者，在日常工作中，城管大队常要服务于市容局的需要，为后者的管理缺失及时补位。而实际上，市容局下属的作业公司仍属于城管大队的执法对象，但现在没办法管，“难道开罚单给上级单位？”

按照国务院2002年《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中的要求，相对集中行政处罚权行使主体不能为政府部门内设或下设机构，应为本级政府直接领导的独立行政执法部门。上海某区城管行政执法局局长指出，这一决定在上海并未得到有力贯彻，各区县的城管大队既没有获得政府编制序列，没有行政机关身份，也没有越过部门对政府直接负责。

缺失城管管理综合协调机构，被视为上海城管体制的另一顽疾。上述不愿透露姓名的城管队长表示，在现有体制下，即使城管大队把执法中遇到的难题汇报给绿化市容局，后者也很难重视并组织力量加以解决。

上海并非是在城管综合管理上遇到困难的唯一城市。在全国来看，相比各传统行政管理部门，城市管理执法机构属于新设机关，上没有央级主管部门争取利益，下没有审批管理职能带来的“话事权”，处理跨部门和跨层级协调时常常吃闷亏。一位研究者告诉人民网记者，即使那些摆脱“局中局”身份的城管执法机构，也常常成为指哪打哪的“市长别动队”，不得不优先完成强制拆迁等“市政交办事项”，甚至承担原不属于自己权责范围内的工作。

而区县一级的城管执法队，同样陷入管理迷宫，面临多个部门的多层领导。例如，上海市徐汇、静安等区城管大队拥有对辖区内各支队队员的调动权，其他区县城管队员则由街道管理。深圳市将监督评比等纯管理项目和绿化、道桥、路灯等职能划归市局，环卫、执法等职能则下移到区和街道。北京市将分队大部分财权集中至区大队，仅少部分留给街道，但给予街道较多的人事监督权。

这些复杂的权力划转方式，来自“进一步规范执法行为”和“行政职能配置科学化”两种有冲突的力量对实际城管工作的拉扯。前者要求管理上收、强化监督，后者则要求权力下放、及时响应，但二者都是相对集中行政处罚权改革的指导思想。执行起来，就形成前述的困境。

近年来，沈阳等城市成立市级层面的城市管理委员会，牵头城管、工商、环保、规划等城市管理各部门，这一尝试被应松年等行政法学专家看作在现阶段适应城管发展的理想模式。

“城市管理委员会的作用相当于一个地位更高的综合执法局，在查处违法案件时，便于协调各部门关系，避免发生互相推诿与沟通不畅等状况。”应松年告诉记者。

苦于编制的城管 “挣得不如饭馆里的小姑娘”

在距离上海300公里之外的南京，有一群城管队员正因为尚未实现参公身份而苦恼。

小张，1997年参加了南京市首批城管执法队员考试，按照公务员录用程序，经过笔试、面试、政审、公示等环节，正式成为秦淮区城管执法大队中的一员。

当时的招考公告中公布，城管执法大队是参照公务员法管理的事业单位，即队员可享受公务员待遇。但十几年已过去，小张熬成了“老张”，这一承诺却由于种种原因仍未兑现。

编制问题悬而未决，直接导致队员收入微薄。1999年从部队转业至城管工作的老李，12年来月薪只上涨了600块。看着每个月两千出头的收入，老李笑称“挣得还不如饭馆里小姑娘”。而当年选择到街道任职的同级别转业干部，现在的月收入已超过7000元。

南京市各区县城管大队实行的是人头预算，由市区两级政府按1:1的比例拨款，因而各区县的财政实力直接决定预算高低，也间接影响到城管队员实际收入。

“人头预算的概念是，不仅包括城管队员的工资、福利，还涵盖工作经费、日常开支、汽车油费、保险等一系列支出。”秦淮区城管执法大队副队长贾乐瑶告诉记者，“简单说，如果队员们开着执法车多在街上巡查几圈，意味着到手的收入就要相应减少。”

秦淮区是南京市的老城区，由于财力有限，城管大队6.5万元的人头预算已经执行了三四年。比之财力较为雄厚的玄武区，这里的城管队员每年到手的收入要少了两三万。由于人事权掌握在各区县政府，加之待遇上存在一定落差，使得不同地区的城管队员很难相互流动。

“如果出现一名重症病人，队内的财政将会捉襟见肘。其他区曾经出现过一名患癌的队员，最后通过号召队员们互助捐款解决。”贾乐瑶说，“好在我们的队员身体结实，平常不怎么生病。”

由于身份及待遇问题一直没有解决，秦淮区城管大队在2003年之后就很少有新鲜血液输入，现在队员们的平均年龄已经达到38岁，骨干力量还是1997和1999年那两批。

与收入不相称的，是常年超负荷运转的工作状态。执法大队实行三班倒，队员需要24小时待命。无论当下是在吃饭还是休息，小张和同事们接到上级电话后，需要立即返回单位待命。2008年南京创建文明城市期间，小张连续10天早上6点出门、晚上12点到家，家中开始抱怨“一天到晚都在忙什么”。

“领导常对我们说，问题都会解决，我们坚持到现在，只为了给自己和家人一个交代。”小张说。

在其他地方，也有不少城管队员像小张一样等待着一个“身份”。人民网记者走访的几个城市中，北京、珠海、咸阳和西安市区实现了全员公务员待遇，上海市为全员事业编、参公待遇，其他地方则多是公务员编制、参公待遇事业编制和普通事业编制的混合体。

“在现有的法律框架下编制与执法主体资格无关。法律要求从事执法行为的人员应具备的资格，目前是通过各地法制办对人员进行培训，达标后颁发一张执法资格证书来实现的。”行政法学者杨小军告诉记者。

他认为，城管得不到更高编制的根本原因并非政府财政困难，“很多地方其实负担得起”。给不给编制，由机构编制委员会办公室（俗称“编办”）决定，理论上并非难题。但实践中，如何将有限的编制名额分配给各部门，各地政府在做决定时常要寻找“依据”。

“因为城管在中央没有主管机构，各类法律法规文件都缺少关于它的规定，没人为它说话，找不到依据，也就容易把它给遗漏了。”杨小军说。

有名无分的协管 “最危险的工作，却拿着最低的薪水”

“我们做过一个调研，广州市和西安市的执法力量基本是按照城市人口的万分之四比例配备的。因为建设部有份文件规定，城市管理的执法人员比例要达到城市人口的万分之三到万分之五。但在沈阳，执法人员比目前只达到万分之二点九，还不计入大量的流动人口和新设街道办的原农村地区人口。”沈阳市城管执法局人事处处长王殿生告诉人民网记者。

他所说的“文件”，是指2008年11月1日起生效的住建部《城镇市容环境卫生劳动定额》，其中规定“市容环境卫生监察、执法人员的定员数按城市人口的万分之三至万分之五”配备。

但即使在达到这个标准的城市，执法人员仍然感觉“忙不过来”。西安市一名城管队员就告诉记者，他们每天从早晨六点工作到夜里十点，节假日常常加班，但连倒休也很难腾出空。

城管执法力量不足是个普遍现象。在不违反法律规定的前提下，引入其他社会力量协助城管工作，因而成为不少城市的默认选择。“协管员”这份职业，就在这个背景下应运而生。

“他们做的是最危险的工作，却拿着最低的薪水。他们是我们不可或缺的一员。”谈起协管，深圳市一位不愿透露姓名的城管队长对人民网记者说。

深圳拥有目前全国最为成熟的协管聘用制度。区政府负担协管员工资，与协管员个人或所属的保安公司签合同，视情况不同，每名协管一个月能挣到2000元至3000元左右。深圳城市管理宣教中心处长胡振华告诉记者，协管员并不能真正执法，出动时要由两个正式队员带领，实际执法也由他们进行，协管员只能从旁协助。

“我们经常遇到言语侮辱和身体推搡，有时候甚至被吐口水。”协管小史向记者展示自己脸上、胳膊上和身上的伤痕。他们的主要职责是巡逻，发现违法行为就向上汇报；执法中为了不发生肢体冲突，也不能放跑执法对象，他们常常手拉手围成圈当“肉盾”。总有人威胁他们说：下班后走着瞧。

但对政府而言，协管带来便利的同时也带来风险。前述不愿透露姓名的城管队长就承认，有些协管员的素质和忍耐力都不高，“容易给政府形象抹黑”。王殿生也表示，一两个正式队员带太多协管员，“有时候根本管不过来”。

南京城管队员赵阳在他的博客上讲了这样一个故事：有个餐馆擅自悬挂广告横幅，城管要求撤下时，老板说是城管中队长同意的，还说对方这两天已经到店里“看过”了，但听他描述的中队长姓名和体形特征，却完全是另一名协管员。赵阳说，这种事不是第一次发生，“嘴太馋、手太贪，不整肃队伍怎么行！”

一般老百姓很难分清协管和正式城管的区别。武汉大学出版的《中国城管网络形象分析报告》总结说，近年来不少暴力事件中都有协管员或外包人员的身影，这源自城管队伍对“雇佣军”的培训不够规范，监督管理不足，而此类事件也进一步影响了城管的形象。

更严重的是，“是临时人员干的”甚至可能被用来推卸责任。《报告》中提到，2010年发生于郑州的四起城管人员粗暴执法事件，事后城管部门都以此作为解释托辞。

实际上，即使摒除协管员因素，暴力执法事件对城管来说也不新鲜。在追求以最小投入达成最大执法效果的效率前提下，在与普通人生活圈最密切接触的执法一线上，肢体冲突常常不可避免。敬请关注人民网“城管十问”系列报道之三：城管执法，如何才能远离暴力？