本期话题

城管管什么，谁来管城管？

城市管理综合执法，简称“城管”，到底是干什么的？有哪些职能？他们是怎么执法的？又如何加强自身建设？笔者调查发现，很多市民虽然对城管并不陌生，但对上述问题却所知甚少。与此相反，部分专家针对“借法执法”的情况，对城管的执法资格和法律地位提出了质疑。

对于这些问题，《广州市城市管理综合执法条例》与《广州市城市管理综合执法细则》均给出了答案以及寻找答案的途径。这二者作为地方性法规和政府规章，明确规定或授予了城市管理综合执法的权限。目前广州城管执法队伍主要担负的职能涉及市容环境卫生管理、城乡规划、环境保护、市政燃气等8个部门12个方面的321项行政处罚权，与老百姓的日常生活息息相关：夜间工地噪声扰民，找城管；小狗乱排便影响卫生，找城管；泥头车洒落余泥，还是找城管……

如此看来，城管是为生活、工作乃至路过城市的所有人群服务的。可是，仍然有市民对城管执法工作表示不理解甚至是质疑，这种不理解在城管对小贩的执法问题上体现得尤为明显。

广州市城管执法局局长危伟汉指出，由于综合执法制度设计的不足，城管只能从影响市容的角度来处罚乱摆卖行为，解决了“七八顶大盖帽管一顶破草帽”的问题，却无法将环保、交通、治安、食品安全、知识产权等各方面的法律法规综合起来执行。“制度设计的不足就直接导致对执法的依据、人力、手段、经费、装备等各方面的配套保障不足。城管执法部门的执法权，难以高效地落实。”

怎么样才能改变这样的局面呢？笔者以为，必须在城市管理综合执法的顶层设计上下功夫。依照“过罚相当”的原则，对流动商贩、违法建设、非法广告等城市“痼疾”，国家的制度和法律必须赋予执法者更多的执法依据，或者联合多个部门齐抓共管：不能再用“影响市容环境”这样一个最轻的条款去处理乱摆卖的小贩，而罔顾食品安全、环境保护、公共安全等公共利益；也不能仅以强拆对待违法建设，对屡教屡犯的违法建设当事人则无任何处罚。

同时，专家指出，立足于城市化程度超过50%的当下，国家不能不在中央设立专门的部门，以发挥统筹、指导和规范全国城市管理综合执法工作的作用，摆脱地方城管执法部门“无爹无娘”的尴尬，否则将伤及城市化进程本身。

这正是城市管理综合执法顶层制度设计的关键。惟其如此，期盼已久的全国城管统一立法才能有机会进入国家立法者的视野，才能为城管执法划出清晰的法律界线，“借法执法”的难题才能迎刃而解。黄少宏

1-8月广州城管执法案件

查违控违：拆除违法建设105.8万平方米，其中摸查楼顶乱搭建478宗，拆除50宗。

“六乱”整治：1-8月份整治乱摆卖将近51.1万宗，占道经营27.5万宗、乱拉挂13100宗、乱张贴乱涂写5.2万宗、教育处罚乱丢乱吐3.1万宗。

工地管理：查处违法施工行为1402宗，查处违规排放运输行为371宗，检查运输车辆共9305台次，纠正未密闭运输行为将近1179宗，扣押运输车辆149台。

市民说“管得宽” 城管叹“权不够”

广州城管职能从7项增至321项，执法依据、手段和资金保障等却配套不足

（来源：南方日报）

常住人口加上流动人口已超1600多万人，行政区划也从380多平方公里扩大到7400多平方公里……伴随着城市成长，广州城管执法部门的职能在20多年间从7项增加到如今的321项，也因此被戏称为“上管天、下管地、中间管空气”。

乱摆卖、违法建设、泥头车、养犬……细数这321项执法事项所涉及的内容，你会发现这都是些“苦差事”。“项项都难管”，城管执法系统内部人士指出，目前由于综合执法制度设计的不足，执法依据、手段、资金保障等方面都配套不足，执法权也难以高效落实。

●南方日报记者 黄少宏

管什么？321项多是“难啃的骨头”

城管，到底是干什么的？

面对记者的这一问题，广州市民大多只能回答出城管管理流动商贩的这项职能。

广州市城市管理综合执法局相关处室负责人指出，小贩管理仅是广州城管321项执法事项中的一项。据介绍，这321项可归结为市容卫生管理、城乡规划、环境保护、市政燃气、工商管理、水务、城乡建设、爱国卫生病媒防治、人民防空、白云山管理等8个部门12个方面。

“321项，样样都难管”，市城管执法局直属一分局四中队副队长李康华感慨。

中国人民大学法学院教授、中国法学会行政法学研究会副会长莫于川也直言，城管管的都是“难啃的骨头”。这些“难啃的骨头”到底长啥样？我们不妨来看看如下几个场景。

镜头一 整治扰民施工 反遭威胁

9月4日深夜23时，广州天河区林和东路一工地项目，一辆叉车发出“突突”的声响，从大货车上运下成捆成捆的木条，工地上还有几辆满载砖头、木材等建筑材料的大货车正等待卸货……

这是记者随同市城管执法局直属一分局四中队队长司圣云带领的执法队巡查发现的一幕。调查取证后，司圣云立即向现场施工人员说明其在夜间超过10时施工，噪声污染影响周边民众正常休息，责令其立即停工。“这个工地是个投诉黑点”，司圣云因此决定对其开出罚单。在开出罚单的过程中，在场指挥施工的人却推脱自己不是负责人，而所谓的工地负责人却迟迟没有出现……

工地负责人逃避、推诿的事情，还不是执法中最大的麻烦。市城管执法局直属三分局教导员谭钊雄告诉记者，“目前，城乡结合部的夜间施工项目最多，问题也层出不穷。而这些区域的工程往往承包给所在地村民，村民总是以执法人员人身安全相威胁，对抗执法，执法难度最大。”

镜头二 违建强拆现场 小车挡道

在一片郁郁葱葱的林木旁，一排11栋约1000平方米新建的楼房框架突兀地树立着……在萝岗黄陂斑岭村，萝岗区城管执法分局工作人员告诉记者，这是该村村民于今年8月上旬偷偷建起来的违法建设。当时，该村突然曝出一条“三旧改造即将征地拆迁”的爆炸性“风声”，村民连夜毁林挖山霸地抢建各类违法建设，企图博取高额征地拆迁补偿费用。

违建被发现后，萝岗区城管执法分局于9月1日上午组织工作人员前去强拆。没想到，在强拆现场，仍有3户村民极其不配合，甚至将私家车驶进违法建设内，企图继续阻碍强拆行动。单是搬离这些私家车，城管执法队员就耗去了一个上午的时间，直到当天下午才能开展拆除工作。

怎么管？“刚性执法”无奈转“柔”

既然管理着这么多“难啃的骨头”，城管手上又有多少执法手段呢？

“对于流动商贩，我们不是‘一见就收’的”，广州天河南街道城管执法中队队长宿立喜告诉记者，“现在必须先宣传、教育和劝导，屡教不改才能采取其他措施。”

除了教育，现行的城市管理执法方式还有整改、证据先行登记保存、罚款、申请法院强制执行等。这些执法方式共同形成了一个由轻到重，由简到繁的连贯性执法的体系。

整改这一手段在对违法建设的查处中最为常见，是对违反城市管理规定的当事人责令限期改正的书面通知执法方式。

而“证据先行登记保存”是《广州市城市管理综合执法条例》明确赋予城管的执法手段，即先行登记其违规行为的相关物品，并要求当事人及时处理才能拿回，俗称“暂扣”。“这往往被市民和当事人误认为是‘没收’”，大多数基层城管执法队员反映，这种执法方式易产生冲突，特别是在对乱摆卖、无证占道经营中采取此方式时极易发生暴力抗法。

相比暂扣，罚款和申请法院强制执行这两种执法方式，同样面临“刚性”指控。而且一般情况下，罚款的处理，是要以证据先行登记保存或其它强制力作保证的。

而申请法院强制执行由于存在成本大、时间长、执行难等问题，一般只适用于大案、要案及特殊的情况。在这种背景下，“柔性执法”应运而生，出现了“眼神执法”、“围观执法”、“站岗执法”，甚至还有城管与小贩互跪。

在城管内部人士看来，这些其实无奈之举。而这种无奈的背后是城管在执法手段、方式和保障等方面所遇到的瓶颈。

谁来管？“无爹无娘”又难管住自己

“城管是个筐，什么都往里面装。”这是流传于城管队伍中间的一个说法。莫于川指出，目前的行政执法工作，除了公安工作的专业性、特殊性，仍然由公安执行外，“其他的很多职能就交给城管去执行，‘难啃的骨头’都给了城管，而且越集越多”。

广州一位基层城管执法人员告诉记者，其所在的城管执法中队下放到街道以后，还要参与计生、维稳等方面的工作。这些现象共同折射出城管执法边界缺乏清晰的法律界定的困境。事实上，这也是国内城管执法部门目前普遍存在的问题。广州市城管执法局局长危伟汉在接受南方日报记者采访时就表示：“各地城市管理综合执法边界不清晰，‘你干你的，他干他的’，城管没有统一的工作职责，没有统一的工作形象，工作边界不一致。”

“城管自称‘无爹无娘’”，莫于川指出，目前的城管综合执法队伍都是由城市政府设立，自省以上就没有城管综合执法机关，在中央更是没有专门管理城管的“婆婆”。

“城管主要还是‘自己管自己’”，城管执法系统内部人士透露。据了解，这种自我监管主要是由城管执法部门的督察队伍在负责。不过，在城管执法系统做过督察工作的内部人士看来，比之于公安的督察，城管的督察虽有管理办法，但都是内部规定，算不上法律，难以对队伍形成有效的约束，而基层城管执法队员也常以自己无法做主为由，向督察者大吐苦水。

事实上，在目前的管理体制中，城管执法中队下放给街（镇）管理之后，其“人、财、物”全部被掌控于街（镇）的手中。“在实际运作中，执法中队极易成为基层政权的‘全能选手’。另一方面受利益驱动，执法机构也难以公正执法。”广东省编办在《关于城市管理相对集中行政处罚权试点执法机构编制问题的调研报告》如是剖析。

专家指出，这些现象是目前城管执法队伍管理体制不顺的集中体现。记者注意到，国务院批复城市管理相对集中行政处罚权试点至今16年间，各地城管部门与法学专家不断为全国城管统一立法而奔走，但是该法却始终未能纳入国家立法议程。

在莫于川看来，从国情出发，即便仍然把城管视为一种地方事务，在中央为其找一个“婆婆”，为城管提供指导协调、统一规范和权益维护，才能终结“上千个城市的城管部门、数百万城管队员单打独斗、孤军奋战”的局面。

反响 城管小贩去标签化才能让讨论更客观

南方日报讯（记者/马喜生）南方日报推出“城治——探索城市管理和谐之道”系列报道持续引发热议。专家表示，城管、小贩需要去标签化，才能让讨论更客观。

网友@stella_19认为，讨论城管与小贩对峙之前，我们要问两个问题：一我们要不要城管，二城管要怎么管。城管一直以来给人的印象很差，各种暴力执法就更加令人憎恨，一支担任着城市管理的队伍，采取暴力手段维护市容市貌，这可以折射出城市管理者对管理的认识：包办一切，疏于管理。

网友@小姝童Forza认为，小贩相信存在便是硬道理，小贩曾是广州改革开放繁华夜市的见证，油烟乱熏、垃圾满地小贩不是没有引起市民的厌恶，他们是没有引起大规模的讨伐和反思。他们赖以生存的土壤是便利了人们的生活。

南方民间智库副主席、广东省体制改革研究会副会长彭澎认为，目前城管和小贩是一种新型的猫和老鼠的关系，猫不再那么强势了，老鼠也变得更加狡猾，在广州，这两者之间的紧张气氛有所缓解。

彭澎说，虽然目前关于城管的讨论越来越多，但总体上还无法找到解决现实的办法。不过，他表示认可南方日报关于“城治”系列的报道，“通过较为客观的例子，来化解人们一味同情小贩的想法，这可以让城管有一个较宽松的执法环境，同时也是一种监督”。

总策划：莫高义 张东明 王垂林 策划统筹：姜玉龙 郑佳欣 黄少宏