来源：南方日报

日前，荔湾区出现城管队长离职潮的消息引发公众热议。荔湾区综合行政执法局回应称，接到执法队员辞职和提前退休书面申请的共6人，其中2名队员申请辞去公职，2名执法队长申请辞去队长职务改任非领导职务，2名执法队教导员申请提前退休。尽管城管队长离职“情况没那么严重”，却引起了社会对荔湾区综合行政执法试点情况的关注。

2013年5月荔湾区综合行政执法局完成组建并正式启动，至今已有一年多。十八届四中全会决定显示，“推行综合执法”，“有条件的领域可以推行跨行业综合执法”。

推行综合执法是大势所趋，但在实际运作中却面临困难。“综合应该是分领域、分行业的综合”。一位长期从事城管执法业务的负责人直言，荔湾区综合行政执法的模式符合中央政策方向，但受制于人手不足、部门协同不顺等因素，试点在实际运作中“跨步了”。

■调查

难题1

走鬼“躲猫猫”，城管执法仍遇困境

上午7点钟，荔湾电子综合市场旁的立交桥下，早已摆了十几个电子旧货地摊，人行道上变得热闹而拥挤。每周五到周日，电子综合市场和旧货市场都会开放，众多前来采购的顾客吸引了大量摊贩聚集。

8点左右，多名身穿蓝色制服的执法员出现在荔湾路上。近期，荔湾区将对该区域的流动摊贩进行集中整治，行动持续到年底。不过，执法员的到来并没有引起摊贩的恐慌，他们仍自顾自地招揽生意。直到执法员走到跟前，告诉他们不能摆摊，他们才把货物收进包里。

收拾完货物的小贩没有离开，他们或提着包站在路边俨然路人，或坐在载货的车旁向熟客使眼色。执法员巡查过后不到15分钟的时间，一些摊主便悄悄将货物摆在地上，前来询价的顾客立刻将其包围。执法员再次返回，摊主却笑嘻嘻地说：“我们在聊天”。磨蹭很久才把货物重新塞回包里，人群这才散开。

这样的“躲猫猫”一直持续到中午1点钟。“我们一般先劝导，劝说无效，就要暂扣货物了”。金花街道综合行政执法队韩队长说，据保守估计，400多米的荔湾路上有三四百个摊贩。

此时，一个小贩在内巷交易，执法员劝导后，他仍长时间将货物堆在路边不愿离开，执法人员遂暂扣其货物。“我没有卖，我就是摆在那里”。执法员和小贩隔着货物推搡，一名协管员被抓伤。一旁的执法员拿着盾牌前来支援，双方僵持许久。

20分钟后，一辆警车前来，小贩被带回警局协助调查，货物则被暂扣。一位执法员说，法律上没有对行政执法的司法解释，很难判定小贩的行为是否抗法。“劝导不配合，暂扣货物不配合，算不算抗法呢？”

难题2

试点后工作量更大，基层执法员不足

2013年5月荔湾区综合行政执法试点正式启动，原荔湾区城管局整合卫生、环保、文化、交通、食药、安监等12个部门的执法权，成立荔湾区综合行政执法局，整合后执法事项从原来的300多项增加到2300多项。

“以前觉得其他部门的执法队并进来，会有更多人分担工作，但试点后队长的责任更大，压力也更大”。金花街道综合执法大队陈教导员说，执法事项激增，工作量大可想而知，“韩队长一个月有三分之一的时间睡在办公室，一有突发情况就要出队”。

专项整治这天，协管员小温几乎是抢着时间吃饭的。“以前中午还能有1、2个小时的休息时间，现在是轮着吃饭，吃完就干活，工作量多了不止5倍，最晚时到凌晨三四点才收工，像做贼一样地回家。”

工作量剧增，人员却没有增加多少。据金花街道综合执法大队刘教导员介绍，金华街道执法队管理面积达1.16平方公里，原有10个正式执法队员和34个协管员，试点后增加了5个执法员。“荔湾区全区执法人员缺编约100人，编制只配齐了80%左右”。

难题3

综合执法专业性强，尚需时间学习新知识

陈教导员以前在劳动监察部门工作，荔湾区实行综合行政执法试点后，他成为金华街综合行政执法大队的教导员。“以前处理劳资纠纷较多，现在除了管执法员的组织建设、思想工作等事情，还增加了文化、安全、环保、卫生、劳动等部门的执法”。

“2300多项执法事项，有三本厚厚的书要学”。陈教导员说，市里和区里都组织了很多次专业知识培训，执法员处于“什么都要做，什么都要学”的状态。协管员也是如此。小温的工作很机动，哪里有状况就去哪里，“新任务只能通过实践慢慢学习”。

“城管执法事务的特点就是现场直观容易判断，但合并后城管执法员也要做食药监等专业领域的执法，要重新学新知识”。一位在城管系统打拼多年的城管队长说，合并时执法员大都上了年纪，重新学习专业知识会比较吃力。即便重新招人培训，处理问题时也存在经验欠缺的问题。

“执法时也有其他部门协助，但各自也有任务，无法时时保证联合执法的实现。”陈教导员说，过去在劳动监察部门，执法时遇到问题能马上反馈到管理部门，如今则先上报区局，区局再反馈到相关管理部门，容易导致管理和执法脱节，执法效率降低。“目前大杂烩的模式确实会碰到问题，要慢慢向行业综合执法过渡”。

■样本

深圳：

集中与城市管理相关的部分处罚事项

早在1998年，为解决执法乱的问题，探索综合行政执法，深圳成立了罗湖区行政执法检查局。该局当时综合行使城市管理、环境卫生、文化市场、房屋租赁管理、旅游市场、社会医疗机构管理及计划生育管理等七个方面的行政执法检查权和处罚权。

“1998年罗湖区行政执法检查局成立后，在实际运作中遇到了管理和执法脱节的问题。”深圳市城市管理局法制处处长冯增军坦言，将其他部门的处罚权集中到一个部门，容易使主管部门疏于日常管理或行政决策，让管理末端推移，导致前端管理和后端处罚脱节。

比如，执法人员没有专业技术和力量进行判断时，要借助前端管理部门去认定或检测一些事项。如果前端管理部门不配合，后端执法就很难开展。又比如网吧管理，前端的管理部门抬高审批门槛，让大量网吧变成无证网吧，也会导致管理和执法的脱节。

在冯增军看来，荔湾区目前的试点有点像罗湖当年的模式，“运行过程需要进行大量的协调工作，试点可能会有些困难”。因此，2001年深圳在全市推广城市管理综合行政执法时，并没有采取罗湖此前的模式。

根据《关于在广东省深圳市开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国法函［2000］8号），当时集中行使处罚权的行政机关的具体职责只涵盖市容环境、园林绿化、环境保护等法律法规规定的行政处罚权，以及工商行政管理法律法规规定的对无照商贩的行政处罚权等。

冯增军说，当时并未将其他部门所有的处罚权集中，而是相对集中了其中一部分与城市管理密切相关的处罚权限。“这些处罚事项都比较简单，不需要专业技术人员和设备进行检测，违法事实容易认定”。比如查违等涉及专业知识的执法领域，深圳早已将其与城管执法部门分离。

“综合行政执法并不是把管理和处罚人为切割，而是某个领域的大综合，是从行政决策、监管到执法的整个行政管理的完整链条，执法只是最后的环节”。冯增军认为，推行行业内的综合行政执法可能更有效。“要循序渐进，开始时集中城市管理相关事项，有条件了再集中其他部门的事项”。

■纵深

工作量大、人手缺乏、专业性不足，成为荔湾区综合行政执法试点目前的最大困扰。综合执法如何才能奏效？十八届四中全会的决定已给出了方向：“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检……等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法”。

问题1

综合行政执法要解决什么问题？解决多头执法和执法扰民，提高行政效率

荔湾区区长晏拥军当时接受媒体采访时表示，综合执法改革整合了各部门的执法职责、编制和机构，突破了“九龙治水”的局面，实现向综合与专业相结合的执法转变，实现了向“决策、执法、监督”的相对独立又相互监督的执法体制转变，也实现了从执法人员编制分散向执法力量集中作战的转变。

“全国的行政执法都面临一个问题，就是行政执法队伍过多过滥。一家企业目前要面对各种部门的检查，负担很重”。在广州市城市管理综合行政执法局副局长吕志任看来，十八届四中全会提出推进综合执法，减少行政执法队伍种类，必然会涉及行政执法机构的调整合并，能够解决上述问题。

国家住建部专家、扬州大学城市管理研究中心主任王毅认为，推进综合执法是为了解决多头执法和执法扰民的问题。比如文化系统执法包括打击盗版光碟，处理网络色情视频、查处印刷行业等多个执法队伍，“减少种类相当于合并同类项”。

问题2

荔湾综合行政执法试点有哪些成效与问题？实现执法队伍统一指挥，缺乏法律支撑与可操作性

在广州市南沙城管分局黄阁镇执法队队长汤东君看来，综合行政执法可以集中力量统一整治某个黑点或难点。过去一个案子可能涉及食药监、国土等多部门的协调，现在由综合执法大队队长进行直接指挥调度，会比较顺畅，也可以解决多头执法的问题，关键时也可随时调动执法力量。

不过，王毅却“感到一种担忧”。从法律的层面看，在现行法律法规没有改变部门执法主体的情况下，通过政府文件将法律赋予其他部门的执法权力划拨到另一个部门，这种划拨执法权力的文件显然不具备法律效力，与目前生效的上位法是冲突的。

除了缺少法律支撑之外，实践中也缺乏专业的执法人员，难以胜任带有较高技术含量的执法工作。汤东君认为，推行综合执法后，执法队的队长要对口多个部门。一旦要和上级各个部门对接，一个人身兼多职，光是各种会议和频繁电话，都可能应付不了。

“荔湾模式是沿着大趋势走，但是跨步了”。一位长期从事城管执法业务的负责人直言，综合执法是相对的集中，要有度。推行时要“逐步扩大人员职责，编制、资金保障等都要相匹配”。荔湾目前面临的困境，主要是因为人手不足。而职责和职能部门的配合协同出了问题，也会导致试点不顺。

问题3

综合行政执法如何有效施行？领域内综合执法与社会管理联合执法相结合

“决定强调的是在一个领域或一个行业内的综合执法，比如，假种子、假农药、假化肥的执法都属于农业领域，可合并成一个综合执法队”。王毅建议，荔湾区可以走领域内综合执法与社会管理联合执法相结合的道路，组建一个区域内的高位指挥协调机构，组织相关领域的执法队伍一起联合执法，共同解决社会管理难题。

“行为触犯了五个法律、法规，五个执法部门可以分别依法进行处罚，不违背一事不再罚的原则”。王毅建议，可以在现有荔湾区综合行政执法局的基础上，再挂一个类似社会管理联合执法局的牌子，作为荔湾区高位指挥协调机构，两块牌子一套人马。

汤东君则认为，在街（镇）基层设立综合执法大队较为合适和妥当，即综合行政执法大队下面按专业分类设置若干执法队，如下设城管执法队、食品执法队、安监执法队、劳监执法队等。“随着执法队员对业务的熟悉，可根据执法员的特点，将其调配到最适合的领域”。

实际上，目前广州城管执法已综合了市政园林、国土规划、建筑施工、市容环境卫生、工商爱卫、燃气执法等多个部门的执法项目。汤东君说，再和其他部门合并成立行政综合执法大队是否合适，值得思考。

问题4

综合行政执法能解决城管执法困境吗？城管执法急需警力保障，理顺机制仍需顶层立法

“城管下放街镇后，所有与‘城管’两个字相关的业务都往执法队身上推。基层城管缺乏顺畅的公安保障机制，抗法事件增多，大多队员不敢放手干。”汤东君认为，即便综合行政执法再强大，城管执法时没有警力保障，执法困境同样存在。

汤东君说，目前广州市城管综合执法局由副市长兼市公安局局长分管，各区城管分局由各区的副区长兼区公安局局长分管，而在街（镇）层面的城管执法队，分管领导却五花八门。“能否也和市和区对应，由当地街（镇）党委委员兼派出所所长的领导分管街（镇）执法队呢？这样，在日常工作中就能解决公安机制的协调和保障问题，根本不用设立城管警察”。

“城管执法系统目前面临的问题，归根结底在于体制不顺”。吕志任认为，当务之急就是对全国城管执法体制进行规范，在国家层面上对城管进行立法，明确城管执法地位、执法主体、执法事权、执法保障、执法责任、执法监督等问题。