临沂市城管局 杜雪伟
【编者按】城市的高速发展，在繁荣发展的背后，也给人们带来出行难、停车难等问题，擅自变更地下停车场规划用途因其存在违法成本低、隐蔽性大等问题，在一些地方普遍存在。2014年5期《城建监察》法制方圆栏目发表了我局执法人员杜雪伟《关于查处擅自变更地下停车场规划用途案件的初探》一文，作者结合临沂地下停车场管理实际，对擅自变更地下停车场规划用途案件的特点、成因进行了细致的调查总结，并提出了可操作性的对策和建议。现全文转载如下：
2013年10月1日，《临沂市地下空间建设用地使用权管理暂行办法》正式施行。为配合《办法》实施，促进地下空间的开发、管理和运用，临沂市城市管理局联合临沂市规划局，在城区范围内开展了擅自改变地下停车场用途专项清理行动，对擅自占用、挪用或改变地下停车场用途的行为进行了严厉查处，收到了良好的社会效果。结合规划执法大队查处过程中的实践和探索，笔者就擅自改变地下停车场规划用途行为的监管和执法问题，谈几点粗浅的认识。
一、擅自改变地下停车场规划用途行为的特点
此次专项活动中，共检查城区各类地下停车场158处，查处违法违规改变规划用途的地下停车场17处，占检查总数的10.8%。通过排查情况来看，擅自改变地下停车场规划用途的行为主要表现为“四多四少”特点：
一是在变更主体上，商业（商住一体）建筑多、住宅建筑少。存在擅自改变规划用途情况的地下停车场，绝大多数为大型商业中心、写字楼等商业或商住一体建筑物所配建。纯住宅小区配建的地下停车场变更用途行为很少，仅有极个别业主私自改造自用。
二是在变更用途上，商业项目多、其他项目少。变更用途多用于利润回报率较高的商业项目。在查处的17处地下停车场中，改变为商场超市的8处、餐饮酒店的4处、娱乐休闲的3处、洗车场的1处、仓储的1处。
三是在变更数量上，主城区繁华地段多、周边地区少。受人流量大、商业项目集聚多、地价高、空间资源紧缺等多种因素影响，改变用途的地下停车场多集中在市区繁华地段，且数量较多。而在偏远郊区，改变用途的行为较少。
四是在变更面积上，部分改变多、全部改变少。大多数停车场改变的面积只占用了停车场总面积的一部分，全部改变的只有2处。
二、存在擅自改变地下停车场规划用途行为的成因
（一）利润回报高。总体来看，改变用途的地下停车场主要用于商超、娱乐、休闲、餐饮等四类商业用途。由于上述商业项目可带来丰厚的经济利益回报，且利用改变原有配建地下停车场进行商业投资的做法，前期投资成本低、改造便利，对当事人形成了巨大的利益诱惑。
（二）违法成本低。由于之前查处该类案件时，主要适用《山东省城乡规划条例》第七十六条之规定：“未经城乡规划主管部门批准，擅自改变已经建成并投入使用的建筑物、构筑物使用性质的，由城乡规划主管部门责令限期改正，处三万元以上十万元以下的罚款”。最高十万元的罚款相对于通过变更地下停车场用途后获取的每年几十万、甚至几百万的经济利润而言，实在是无足轻重，难以对擅自变更行为形成强大的震慑作用。
（三）查处难度大。由于地下停车场全部位于地下，改变用途后的项目具有规模小、隐蔽性强、难以巡查发现等特点，查处难度较大。另外，在当事人付出巨大的人、财、物等投资成本变更用途后，其不愿意、不配合、不整改的抵触情绪将会加重，这既增加了限期改正的难度，又增加了执法成本。
三、几点对策和建议
一是做实信息共享机制，实现全时沟通。进一步建立健全规划信息共享制度，实现规划备案信息，尤其是新建工程项目信息的全时共享，做到备案一处、共享一处，验收一处，监管一处，切实突破巡查监管盲目性、局限性、滞后性的束缚，实现对地下停车场的全时段监控、全过程管理。
二是加大处罚力度，提高违法成本。建议对规模性的擅自变更行为适用《山东省实施< 中华人民共和国道路交通安全法>办法》第七十四条“未经批准，擅自停用停车场(库)或者改变停车场(库)使用性质的，由公安机关交通管理部门责令限期改正。逾期不改正的，自责令改正之日起，按照停用、改变功能或者挪作他用的停车位数，每一停车位每日罚款一百元”的规定，切实加大行政处罚力度，以高昂的违法成本震慑违法违规变更行为。
三是注重源头防控，加强事前监管。进一步加大前期监管力度，坚持预防为主、源头管控，做到早发现、早立案、早查处。自建筑项目竣工投入使用后，就将配建的地下停车场列为重点监管对象，落实人员，明确责任，定期巡查，实现监管关口前移，争取执法主动。
四是强化部门联合，形成管控合力。由于开办规模性的经营场所需经消防、工商、卫生等多个监管部门审批，所以，要严格落实部门职能，强化协调配合，形成管控合力，一律不得对以擅自变更规划用途的地下停车场为经营场所的经营者办理相关手续，切实从源头上堵住擅自变更行为的漏洞。
