上海共有7000余名城管执法队员，按照原有的市和区县两级执法体制，乡镇一级往往存在执法力量严重不足的情况，导致区县城管执法局难以主动、及时、有效地解决基层城管执法实践中的难题。
日前，市人大常委会听取并审议了《上海市城市管理行政执法条例修正案（草案）》（以下简称《修正案（草案）》）。《修正案（草案）》拟赋予镇乡人民政府城市管理执法主体资格，这有望破解城管执法队伍指挥协调能力弱、基层执法力量严重不足的困境。
新规
赋予镇乡城管执法主体资格 新增五个执法事项
根据市委市政府关于“创新社会治理、加强基层建设”的要求，本市对城管执法体制作出重大调整，赋予基层更大的执法管理权限。为使改革顺利推进，有必要对《上海市城市管理行政执法条例》作出相应修改，为改革提供法制保障。《修正案（草案）》 对原《条例》的8条内容作了修改，主要涉及五方面：
赋予了镇乡人民政府城市管理执法主体资格。此次城管执法体制改革明确，在镇乡范围内将原有的市和区县两级执法体制调整为市、区县、镇乡人民政府三级执法体制，在街道范围内仍维持区县城管执法部门派驻的方式。《修正案（草案）》赋予了镇乡人民政府城管执法主体资格，同时明确镇乡所属城管执法机构以镇、乡人民政府名义承担具体的执法工作。增加和扩大了部分城管执法事项。增加了五个执法事项：包括原由环保部门在大气污染防治以及噪声污染防治方面实施的3个处罚事项，以及原由房管部门在空调设备安装使用方面实施的2个处罚事项。
其中，原环保部门3个处罚事项为：道路运输、堆场作业、露天仓库等产生扬尘，污染环境；单位未按规定对裸露土地进行绿化或者铺装；在噪声敏感建筑物集中区域从事金属切割、石材和木材加工等易产生噪声污染的商业经营活动。
原房管部门2个处罚事项为，依据空调设备安装使用管理方面的法律法规和行政规章，对未将空调设备安装在统一设置的空调设备座板上，或者未将空调冷凝水的排放纳入空调冷凝水排水管道；在建筑物内的走道、楼梯、出口等共用部位安装空调设备的违法行为。
此外，还扩大了2个原有执法事项的范围，将对露天焚烧秸秆、枯枝落叶以及沥青、橡胶等违法行为实施处罚的范围从特定区域扩大到全市区域。
强化了公安对城管执法工作的保障。从目前的城管执法情况看，公安部门对于威慑暴力抗法行为、创造良好的执法环境具有十分重要的作用。《实施意见》在这方面作了专门规定，即区县公安机关明确专门的力量，配合城市管理综合执法队伍开展工作。
明确区县城管执法部门对街镇城管执法工作的监督权。城管执法重心下沉后，为了保证街镇城管执法机构有权又有责，《修正案（草案）》赋予了区县城管执法部门三方面的监督权力：责令镇、乡城管执法机构对违法行为予以查处，或者直接查处；对镇、乡人民政府城管执法机构及其执法人员的有关违法违纪行为，有权向镇、乡人民政府提出查处建议；加强对街道、镇、乡城管执法工作的监督检查，定期组织评议，并将评议结果报告区、县人民政府。
规范了对没收物品的处置程序。《修正案（草案）》根据《行政处罚法》的规定，对没收物品的处置程序进行了规定：城管执法部门以及镇、乡人民政府查处违法行为时，对违法事实清楚的，依法应当没收的非法物品，予以没收。城管执法部门以及镇、乡人民政府对依法没收的非法物品，除依法应当予以销毁的外，应当按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理，拍卖所得款项应当依照规定上缴国库。
亮点
下放权力破解基层执法难题
此次《修正案（草案）》中，“赋予了镇乡人民政府城市管理执法主体资格”这一条备受关注。由于体制架构所限，常年来乡镇政府对执法队伍缺乏指挥权。市城管执法局局长陆月星在解读 《修正案（草案）》时表示，街镇对城管执法队伍的指挥调度权限不够统一规范是现行城管执法体制的主要问题之一，所以拟将下放权力，加强城市管理层级。
据市城管执法局统计，截至2014年底，上海市行政区划有100个街道、107个镇和2个乡，共有城管执法中队234个。全市城管执法系统实有执法队员7000余人。“按照原来城管执法的组织架构，街镇城管执法中队由区县城管执法局执法大队派驻，并统一指挥和调度管理。这导致对城管执法队伍指挥协调能力弱、基层执法力量严重不足。”陆月星说。此外，区县城管还存在执法部门机构和职能虚化问题，区县城管执法局大多是增挂牌子、机构虚化，城管执法局与城管执法大队之间管理交叉、职责不清，导致区县城管执法局难以主动、及时、有效地解决基层城管执法实践中的难题。”
为此，《修正案（草案）》拟赋予镇乡人民政府城市管理执法主体资格，明确将由区、县垂直管理的城管执法机构改为镇、乡人民政府所属，以镇、乡人民政府名义承担具体执法工作。拟规定“镇、乡人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，其所属城管执法机构，以镇、乡人民政府的名义，具体承担辖区内的城市管理行政执法工作，并接受区、县城管执法部门的业务指导和监督。”
审议
权力下放后仍需做好各环节衔接
在对《修正案（草案）》的审议过程中，委员们对条例修改的必要性表示了肯定。“城市管理的一个大问题，是看得见的管不着，管得着的看不见。”吴尧鑫委员指出，《修正案（草案）》把街镇主体位置更加明确这非常好。重心下移后，管理队伍下到街镇才能既“看得见”又“管得着”。此外，吴尧鑫指出，有关委办局将执法权力下放，但一些管理职能没有下放，所带来的问题仍需综合协调来解决，所以建议法律里应该有明确的规定，以防出现管理上的难点。
委员们认为，随着改革实施，能否做好行政行为各环节间的衔接将是保障城管执法到位的关键之一。据悉，在征求意见过程中，各方围绕区县城管执法体制调整后，如何进一步加强对镇乡人民政府和基层城管执法机构的建设，确保依法行政和正确履职发表了不少意见与建议，如市政府及其有关部门应当根据城管体制的变化确保各级城管执法机构编制、人员、装备到位等。
叶青委员还指出，《修正案（草案）》从政府职能部门的角度来说，如何整合资源，推动其权责一致、权威高效等要求，导向非常正确，但最后应当落实在有利于解决老百姓会碰到的问题。“比如，城管执法权包括综合执法等，具体哪件事情归谁管，谁处置，百姓无法搞清楚，一定会影响到老百姓行使监督权和依法及时维权。应当在法规中对这个问题有些梳理。”
城管执法范围调整备受关注
除了执法权下放，此次城管新增职能同样备受关注。马新生委员说，以往城市管理是“九龙治水”，但现实中，很多职能部门能推就推。如今将城管执法重心下放，城管增加了一些新的、难管的职能，“把难管的问题揽到自己身上，很不容易，应该点赞。”
也有常委会委员预见了城管执法范围拓展之后的实施难点。如，《修正案（草案）》拟规定，违反安装空调器、冷却设施的有关规定，影响环境和他人生活的违法行为，由城管实施行政处罚权。“这条规定看似简单，但对空调执法在现实生活中会很复杂。”杜悦妹委员说，新建房屋的空调一般有固定位置，但一些老公房没有。有的居民会要求供应商改变固定位置进行安装，那么，究竟是处罚居民还是供应商？杜悦妹认为，地方法规对城管进行授权，一旦厘清执法界限就要执行到位。“如果执法上有困难，法规条文内容是否要写得那么清楚，是否可以先粗一点？”
记者了解到，在《修正案（草案）》征求意见过程中，关于城管执法范围部分调整的意见比较集中，有些部门和市人大代表提出还有一些事项也应当一并纳入城管执法的范围，而且城管执法事项随着协调的进一步深入还会有增加。关于城管的执法范围，原《条例》明确规定，地方性法规和政府规章都可以进行调整，目前，市政府已着手启动有关政府规章的修改工作，所以，一些委员建议，本次法规修改对具体的执法范围不作个别调整，由市政府在修改相关政府规章时一并研究解决。
执法关键在于队伍建设
目前，本市城管执法系统实有人员共7000余人。权力下移了，执法事项扩大了，这支队伍能否接得好？不少委员有这样的担心。“增加和扩大部分城管执法事项之后，执法的关键在执法队伍的建设，”吕贵委员指出，
叶青委员指出，城管队伍日常任务非常重，编制、待遇对于队伍建设非常重要。然而，条例对于如何激励他们更好地投入工作却没有涉及，不利于体现权责利相一致的法治精神。
王瑜委员认为，本市行政执法改革的大方向是在执法职能上，把能综合的尽量综合。城市管理执法也应当这个思路。“执法力量不够，那么上海到底需要多少城管才够？仅仅靠增加人员不够，还要靠向体制机制改革要战斗力。”
他建议今后要充分发挥乡镇的能动性。此外，条例施行以后要进行充分的立法后评估，分清什么是行之有效的，哪些是效果不好的。
万建华委员指出，目前，城市管理执法协管人员数量或大于正式城管执法人员数，建议对协管人员也应有一个资质要求，设置一个考录和上岗程序要求。
（来源：新华网2015-04-17）
