“公安+城管”综合模式，整合公安、城管、交警、村治保四部分力量。综合执法中队建立前后两周，车陂辖区路面警情类案件同比下降36%。
对收集到的有害物质进行分类的“收买佬”。
车陂街综合执法大队的组建提升了辖区环境和秩序。
□收编“收买佬”回收垃圾 □“公安+城管”管好流动商贩
垃圾分类难以调动市民参与积极性，流动摊贩管理遭遇城管和小贩“躲猫猫”的执法困境，两大城市管理中突出的难题，却在2014年底有了突围的新思维。
通过经济杠杆来推动垃圾分类体系的有机运转。荔湾区西村街道与企业合作成立垃圾分类促进中心，收编“收买佬”，搭建低附加值物品回收网络。截至今年6月，低附加值废弃物回收已稳定在每月35吨左右，基本实现了低附加值资源从垃圾源头分流减量。
多部门联合执法整治“六乱”和治安黑点。天河区车陂街实行“公安+城管”综合模式，整合公安、城管、交警、村治保四部分力量，在主次干道综合管理整治执法。综合执法中队建立前后两周，车陂辖区路面警情类案件同比下降36%。
城市管理专家认为，在法律框架下试点成熟后，可考虑全市推广。而广州作为中心城市，其探索思路可供全国各大城市借鉴。
【垃圾分类探索】
西村样本：引入企业构建循环经济产业体系
傍晚时分，西村街道环市西苑小区内的居民陆续开始收拾家里的垃圾。他们的厨房里都摆着厨余垃圾桶和其他垃圾桶，一到投放垃圾的时间，他们便把仔细分好类的垃圾投放到楼道里的对应垃圾桶内。
厨余垃圾经过二次分拣后，会被处理成有机肥料。小区绿化和不少居民家中的绿色植物，所施用的肥料正是厨余垃圾的“再生”。用居民的话来讲，就是真正做到了“变废为宝”。
每逢周六日，西村街垃圾分类促进中心都会组织服务队回收废旧纺织物、废旧木头、废旧玻璃和大宗家具等低附加值废弃物。这些上门服务的队员共有32人。他们过去还有另一个身份——“收买佬”，如今都被“收编”到促进中心了。
废弃物将被运送至中转站——一座红顶白墙的“环保小屋”。这样的中转站在西村街道一共有15个，每个可服务周边500户居民。街道内还设有169个有害垃圾回收桶，促进中心每隔3天会登记回收，并联合街道内的五金店、药房等开展有害废弃物代收工作。
事实上，自广州推行垃圾分类以来，有害垃圾和低值垃圾由于价值不高，回收率一直很低。由于老城区原本都是环卫工上门收垃圾，推行定时定点分类投放模式后，一些居民以自行分类垃圾为由拒交垃圾费，也影响到环卫工的待遇。再加上人手、经费、设备缺乏，导致不少试点单位推行垃圾分类遇阻。
而西村街道的上述做法，则提高了垃圾的分类准确率和回收率。据统计，今年上半年，西村街共回收旧木制品约80吨，废玻璃约40吨、旧衣物约0.5吨、荧光灯管1100多根，过期药品、电池等有毒物品240多斤。截至今年6月，低附加值废弃物回收已稳定在每月35吨左右，基本实现了低附加值资源从垃圾源头分流减量。
上述成果都源于西村街道垃圾分类的市场化探索。去年8月起，荔湾区西村街道与广州分类得环境管理有限公司合作，街道提供场地，企业提供人力，成立了西村街垃圾分类促进中心。
促进中心除收编辖区内的“收买佬”进行规范培训和管理外，还搭建了辖区内低附加值物品回收的全覆盖网络，实现收运一体化。促进中心还建立起全市第一个垃圾数据库，垃圾的流向一目了然，也为具体实施工作提供了科学支撑。
在今年“7.10”垃圾分类动员大会前，广州市固废办发布了《关于街道和社区居委落实垃圾分类相关规定措施的指导意见》。意见显示，将设立垃圾分类指导中心，按照有办公点、有人员、有开办费、有计划、有长效工作机制的要求，引进社会力量参与垃圾分类实践，政府主导、企业参与、市场运作垃圾分类指导中心，畅通政府、居民家庭和再生资源利用企业之间的沟通渠道。
西村模式则可以看作是上述指导意见的一个实践。在广州市城管委垃圾分类处处长尹自永看来，政府引导、企业参与、市场化运作、全民动员是垃圾分类的动力来源。从目前的情况看，政府引导、全民动员都已经做了大量工作，垃圾分类有了很好的舆论环境，然而企业参与和市场化运作两个环节仍待加强。具体表现为垃圾分类企业不多、力量不强，垃圾分类的社会组织、公益组织数量和质量都有待提升。
“按照目前的社会组织形态看，企业参与是最有效的手段，通过经济杠杆来推动垃圾分类有机地运转起来。”尹自永认为，这是广州当前破解垃圾分类难题的关键点。而从战略层面进行考量，整个垃圾分类体系都能纳入循环经济体系里。
尹自永解释说，在循环经济体系里，焚烧厂、填埋场是必备的措施，同时还需要有低值资源的处理厂，以及对不同类别废弃物的无害化处理或资源化利用的工厂，比如建筑垃圾建材的再生资源厂、处理废旧纸张、废旧木材的工厂等，“这样一来，就创造出一个科学的垃圾分类处理机器，垃圾围城问题也就迎刃而解”。
【行政执法突破】
车陂模式：“公安+城管”联合执法
夜晚的车陂街道路面十分“清爽”，往日2000多个流动商贩在街上叫卖的场景不复存在。热闹繁华的东浦大街上人来人往，只在几个黑暗小巷的出口处，才有几档小贩的身影闪现。
每隔10分钟，就能见到巡逻车缓缓驶过。执法队员配备统一的反光马甲以及盾牌等防护装备，乘坐一辆警车和一辆综合执法车在路面巡查。警车上坐着1名警察和1名辅警，综合执法车则有城管队员、综合治保队员和交通协管员，他们在警察的带领下进行路面巡查。
这是车陂街实行“公安+城管”综合模式2个多月后的场景。据天河区车陂街党工委书记王亚平介绍，综合执法大队长由办事处主任担任，下设的路面中队长由派出所副所长担任，设8个分队64人，由公安、城管、交警、村治保四部分力量整合而成，各出16人，以公安干警为分队长，城管干部为副分队长，实行分队长负责制，工作任务是主次干道综合管理整治执法。
每支上路队伍统一装备，配备执法防护用具和电子设备，公安巡逻车加综合执法电瓶车和城管执法车，3辆车同时上路，实行“路面巡逻—发现问题—现场执法—前台共管—后台分流”的工作流程。每天根据情况错峰上班，每队严格8小时上岗，保证辖区早上7：30至次日12：00均有综合执法队巡逻执勤。
事实上，车陂街曾经是天河区城市管理的顽疾。它位于天河区东部，面积5.6平方公里，人口约16万，其中户籍人口约3.7万，外来人口超过12万。辖区内有天河最大最拥挤的城中村车陂村以及原东圃镇老旧城区，又有新建现代小区和有着上百年历史的“东圃墟”商圈，其中的车陂村是城中村整治的难点所在。
随着广州城市中心东移，加上BRT、地铁站陆续建成开通，车陂及周围地区的流动人口呈爆炸式增长，各类流动商贩大量出现，仅东圃大马路就有2000多个“走鬼档”。
“东圃大马路最多的就是乱摆卖和五类车，城管执法时，因为没有强制权，走鬼不怕他们。”天河区委常委、区纪委书记刘瑜梅坦言，过去，公安、城管、交警等各条线的执法压力都很大，主要是分散执法，没有形成合力。
这导致车陂街的秩序一度混乱，治安警情也居高不下。据车陂街道办统计，仅去年下半年，车陂街道城管执法队先后有近20名队员因摊贩暴力抗法而受伤。
如今，无需城管队员多加劝说，小贩看到城管便主动收拾东西离开。有小贩表示，城管执法仍是沿用过去的先劝导，劝导不成再按照城市管理条例进行处罚。但由于有公安在场，他们也不敢轻举妄动。
据介绍，综合执法中队建立两周后，车陂辖区路面警情类案件同比下降36%，其中路面扒窃警情环比下降77%，路面纠纷警情下降23%，路面斗殴警情下降57%，全市12319城管投诉系统中属于车陂的投诉量同比下降39%，并在一周内拔除摩登城、车陂南地铁站两大“六乱”、治安黑点。
“公安和城管的联席会议制度已经推行了三年，为了提高城市管理水平和执法能力，更加严格执法、规范执法、文明执法，广州也开展了很多培训班，但关键在于基层如何落到实处。”广州市副市长、市公安局局长谢晓丹表示，综合执法大队成立后，城管和公安依然各司其职，依然在目前的法律框架下依法行政，“只不过我们把资源整合在一起，能及早发现问题，有效地解决问题”。
在广州市城管委主任危伟汉看来，车陂街道的环境整治效果明显，小贩得到整治、治安变好后，前来入住的人员素质和人口结构也会发生变化。待车陂模式试点成熟后，希望能在全市进行推广。与此同时，各区各街道亦可探索适合自身的模式。
纵深观察
广州直面大城市管理“痛点”
垃圾分类、“六乱”整治一直是广州城市管理的“痛点”。引入市场力量参与垃圾分类、公安城管联合执法，都是广州在直面“痛点”时探索的新方法、新思路。目前，两种模式都在试点，均可以在试点成熟后进行推广。
在国家住建部专家、扬州大学城市管理研究中心主任王毅看来，引入企业加入垃圾分类回收和联合执法模式，一个侧重服务，一个侧重执法，都是很好的、积极的城市管理方式的探索，其核心目标都是改善市民人居环境和提高居民生活质量。而不管是哪种形式的探索和突破，都要在法律的框架下进行。
在垃圾分类的探索上，王毅认为，企业参与到垃圾分类的收纳、运输乃至管理的过程，是一个值得提倡的创新。通过奖励和公司化运营的方式激励居民住户进行垃圾分类，是未来的发展方向。更为重要的是，这样能够培养全体市民养成垃圾分类的习惯。“垃圾分类如果光靠政府，除了人手不足外，现有的体制机制也难以有更为灵活的方式去处理。”但王毅也提醒道，引入企业参加垃圾分类回收运输体系，要注意对参与企业的法律监管。
同样，联合执法时，执法队员也要注意正确行使自由裁量权。王毅认为，公安、城管联合执法的模式和现行的上位法不矛盾，可以进一步试点。让各个部门一起到现场执法，依据相关法律法规赋予执法部门的职权对违法行为进行处罚，其实是一种物理反应，“这种模式适用于广州以及其他城市”。
“在中心城区，联合执法的模式比较现实，容易出效果，也不容易引起执法者和消费者的法律冲突，有效地预防暴力抗法”。王毅说，以查处夜间烧烤档占道经营问题为例，可以联合城管、环保、工商、食药监、交警五个领域的执法队伍一起执法，各执法部门依据各自的法律法规对其进行处罚。“这样的处罚不违背一事不再罚的原则，因为该行为触犯了五个法律、法规，五个执法部门可以分别依法进行处罚”。
王毅认为，上述两种探索都可以通过试点进一步总结经验，不断完善措施办法，通过试点后可以全国推广，“希望广州能及时总结经验教训，不断完善城市管理工作”。
（来源：2014年12月26日南方日报 撰文：南方日报记者 昌道励 摄影：南方日报记者 肖雄 策划统筹：姜玉龙谭亦芳 郑佳欣）
