南方报业传媒集团举办“探索城市管理和谐之道”专题论坛
（来源：南方日报） 城管执法体制该如何理顺，如何提高执法和服务水平？昨日，南方报业传媒集团举办“十八届三中全会背景下理顺城管执法体制的思考：探索城市管理和谐之道”论坛，中国政法大学终身教授应松年在论坛上建议，国务院应该出台行政法规，规范城管执法。广州市城管委主任、城管执法局局长危伟汉亦建议，国家应该建立从中央到地方完整的城管执法体系。
今年9月9日以来，南方报业传媒集团采用“1+X”的采编联动机制，发挥南方日报、南方都市报、南方网全媒体的优势，推出了“城治——探索城市管理和谐之道”大型系列报道，梳理并回答了城市管理存在的难题和困局，还通过1000多份调查问卷收集科学数据，定义了生存型、发展型、体验型三类小贩概念，将群体更加细分，为政府科学决策做参考，让疏导的目的更为明确。
南方报业传媒集团副总编辑王垂林在论坛致辞中提出，城市管理不只是城管部门一方的职责，也不能变成一个纯学术问题，它是实实在在发生在我们身边、影响城市发展以至国家法治进程的现实问题。广州作为国家中心城市，城市管理问题具有代表性，如果广州的问题能说清楚、找到解决办法，将具有示范意义。
主题演讲
■主讲嘉宾：应松年（中国政法大学终身教授、博士生导师，全国人大法工委行政立法研究组副组长，中国法学会行政法学研究会名誉会长和城管执法专业委员会主任）
政府应加大对城管协调能力探索
在昨日的论坛上，应松年指出，城管执法的权限起源于国家《行政处罚法》。《行政处罚法》征求意见时，有专家提出把城管执法的行政权相对集中起来，经过国务院批准后在一些城市进行试点。
这部分意见在立法时被采纳，形成了相对集中处罚权，后来演化成为城市管理综合执法权。但这两者之间有区别，因为综合执法大多与行政处罚有关，这只是执法的一种形式。城市管理还有其它的形式，目前这些形式是不是已经授予了城管队伍？各个城市执行的情况各不相同。
应松年指出，除了处罚权，还有哪些城市管理的权力可以转给城管？哪些权力应该让原来职能部门保留？这是一个难题。甚至，有些城市把一部分权力转给城管部门，但是实施主体的法律地位与现行的法律不一致，导致城管与市民打官司时麻烦重重。
他认为，城市管理综合执法局是一个年轻的部门，执法局如何理顺职能还有待加强研究。可喜的是，目前城管部门的执法理念有所转变，从刚性转向柔性，这是城管部门的积极转化。但是，城管执法在中国还处于起步阶段，目前面临着很多困局，一方面是经验不够，另一方面是经验的总结也不够。
倾向“城管权限赋予地方”
十八届三中全会《决定》针对城管体制写有两句话，第一句是“理顺城管执法体制”，第二句是“提高执法和服务水平”。这两句话被认为抓住了城管工作的基本点。
国家如何考虑理顺城管执法体制？应松年说，目前专家有两种不同意见，一种意见认为应在中央设立一个主管城管的部门，另一种意见认为中央应赋权给地方灵活安排城管工作。
应松年认为，后一种意见更具讨论价值，因为城管毕竟服务于地方，中央层面一动，地方便受限制。中国的地方事权、中央事权，还有地方和中央共管的事权相互交叉，中央应该把什么权力让给地方是值得讨论的事情，“我们应该要有地方事权和中央事权划分，尽管如何划分并不简单，但十八届三中全会已开始朝此方面前进”。
“我个人也倾向于中央将城管权限赋予地方，前提是要有法律性纲领。比如国家对城管立法，还需要中央有协调、指导、监督机构或者机制，这样可以保证立法得以严格执行，同时又不限制地方的积极性。”应松年说。
一级管理体制增强协调能力
目前，关于城管立法的讨论越来越多。应松年在论坛上说，很多地方的城管局长赞成全国人大对城管立法，希望国务院出台相关行政法规，或行政执法决定。立法能够梳理城管体制、资质、权限、编制、工作方式以及经费、服装、人员等问题，假设再有中央部门协调和监督指导，城管工作会做得更好。
应松年在接受南方日报记者采访时进一步解释到，中央立法能为地方城市管理设定规范、体制、权限。由于城市管理属于地方事权，中央主要还是要发挥指导、协调和监督作用。比如，可以让国务院制定一个这方面的规范——《城市管理行政执法条例》。据透露，目前国家有关部门正在做这方面的课题研究。
应松年表示，认同政府加大对城管协调能力方面的探索。他说。最近北京市刚刚完成城管体制改革，最大的亮点是成立“一级管理”体制，常务副市长协调城管与各部门工作，同时城管局局长兼任公安局副局长，“一级管理”体制的好处在于协调能力大大增强。沈阳则实行市政管理委员会管理城管，市政管理委员会的负责人由市长来兼任，市政府副秘书长当城管局局长，这也体现了城管协调能力增强。
■主讲嘉宾：危伟汉（广州市城管工作领导小组副组长、城管委主任、城管执法局局长）
广州明年将重点推开网格化管理
“现在，社会上很多人士都把城管只是很简单地看做是管理小贩的一群人。”在昨日的论坛上，危伟汉介绍了广州市城市管理综合执法的实践和思考。他说，对于城市管理而言，工作任务复杂，全国没有统一法规，因此各地的管理边界不一样，广州的地方立法比较成熟，基本上是根据各级的授权开展执法，但是有的地方是“政府的领导想起来要城管干什么就要干什么”，在整个社会舆论上，城管的工作受到责难、批评较多。
穗城市执法建五级网络
危伟汉透露，广州的城市执法体制已经优化为两级政府、三级管理、四级网络，现在通过信息化建设、网络化管理，可能会有五级网络，正在越秀区进行试点，以300人到500人为单位进行网格化管理，明年就要重点推开这个网络。他还透露，目前广州的城管体制还不是最终比较完善的体制，还要在省市各级的指导下不断进行改革和优化，广州也正在考虑这项工作。
“现在的行政管理任务几乎每月都在增加，每天都在变，有些还正在移交当中，实际上到今天已经不只是321项。”危伟汉说，广州城管的执法范围包括燃气、水务、建设工程、人民防控工程管理、白云山管理、养犬管理等。
“我们尊重每一个劳动者，尊重每一个人的创业梦想，尊重每一个人的劳动，但是我也希望，不管从事什么行业，也应该尊重这个城市，尊重法律。”危伟汉分析说，经济社会发展决定流动商贩管理和执法将是长期的难题。
他表示，根据统计，全广州有30多万小贩，随着城镇化发展越来越迅速，人口越来越膨胀，带来了文化、利益、族群等各方面冲突，交集在一起，都反映在城市管理的“末梢”。与此同时，城市管理和综合执法机制设计不足，管理人员力量远远不够。
危伟汉现场展示了一些城管队员遭遇暴力抗法的一些场景，执法队员衣服都被扒了，但是没有反抗，也没有还手。“我们也是一份工作，谁没事一上班就找人打架啊。我们的队员遭遇了暴力抗法，以最大的程度来忍耐，使矛盾没有激化。”
呼吁城管上位法出台
“十八届三中全会《决定》提到，理顺城管执法体制，提高执法和服务水平，我很兴奋，这可能为今后的城管工作的制度完善带来契机。”危伟汉谈到了城管工作的思考和困惑。他表示，城市管理服务了几亿人，在大、中型城市生活的人口越来越多，上位法的缺失导致城市管理工作很难做，“什么人能当小贩，小贩的服务内容应该是怎么样的，这些都应该在法规上予以明确，这样执法和被执法人之间的责任也就清晰了”。
危伟汉说，城市管理不单是城管和小贩之间的关系，城管执法是为这个城市服务，也要求一个城市的市民的文明程度不断提高，对一些事件的发生和轻微的违规行为，每一个市民都应该有一个理性的分析。
“喜欢吃烧烤的市民骂城管，要休息的市民也骂城管，怎么还不赶走小贩，不管怎么样，最终还是骂城管。对问题没有理性的思考和理性的分析，很多工作恐怕就很难开展。”
媒体观察
南方日报 城管执法面临四大困惑
南方日报通过持续一个月的深入调研、走访，集纳上千名专家、网友的城市管理建言，梳理了城市管理执法的四大困惑：
——小马是否拉得动大车？
小贩管理仅是广州城管321项执法事项中的一项。而目前广州常住人口加上流动人口已超过1600多万人，如按人口的万分之三计算，全市城管执法人员编制应为5000多人，而现有城管执法人员3196人。
——执法权限不足怎么办？
由于目前综合执法制度设计的不足，执法依据、手段、资金保障等方面都配套不足，执法权也难以高效落实。如在查处违建、六乱过程中，城管执法人员只有扣押工具、物品的权力，但这个过程很容易遭遇暴力抵抗，执法人员是没有控制相对人人身权力的。
——城管与小贩的结如何解开？
小贩已经呈现出年轻化趋势，并且逐渐把摆卖作为固定职业。小贩群聚现象越来越普遍，某些经营类型甚至被来自同一个地方的老乡们所垄断。城管一线队员，有时候一天要对同一个小贩劝导二三十次，几乎每天与小贩上演“拉锯战”。
——城管队伍“无爹无娘”？
城管执法一线队员的说法是，“城管主要还是‘自己管自己’”。
南方都市报 超九成小贩未与城管有过肢体冲突
南方都市报选择城市管理中一大顽疾——城管小贩矛盾冲突这一小切口切入，联合中山大学、凯迪数据研究中心共同发起“广州市流动商贩调查”。
根据摆卖目的不同，调查将小贩定义成三类——“生存型”小贩、“发展型”小贩、“体验型”小贩。
其中，生存型小贩为找不到其他出路，生活所迫选择摆卖的一类人群，占到了49.3%。这一群体平均年龄最大、赚得最少、学历最低、对城管收东西容忍度最低、对摆卖最具有依赖性。
而发展型小贩并非找不到其他出路，而是因为摆卖时间自由、成本低、进入门槛低等，经过权衡后主动选择摆摊，其比例占到42%。
体验型小贩往往没有生活压力，把摆卖当成人生体验和乐趣，比例仅有3.7%。调查发现，城管对乱摆卖say no时，发展型和体验型小贩更倾向转行。
调查结果中，“小贩中20多岁青壮年超四成”比较出人意料，这些正值就业黄金期的小贩为何不正当就业，引发更深层次思考。此外，约95%受访者没有跟城管有过肢体冲突。
数说广州城管
●140万平方米
2013年以来，广州已拆除违法建设140万平方米。其中，白云区拆除违法建设78.1万平方米，摸查楼顶乱搭建598宗，拆除150宗。新增违法建设共741宗，建筑面积138万平方米。
●110万宗
整治乱摆卖110万宗、占道经营38万宗，重点加强对广州火车站广场、云台花园、动物园南门等56个乱摆卖聚集点的整治。
●1926宗
查处建设工地违法施工行为1926宗，查处违规排放运输余泥行为649宗，检查余泥运输车辆12719台次，纠正未密闭运输余泥行为1738宗，扣押违规余泥运输车辆203台。
焦点辩论
与会代表
董皞(广州大学副校长、中国行政法学会副会长)
胡刚(暨南大学管理学院教授)
彭澎(广州市社科院高级研究员)
黄细花(连任三届的全国人大代表、惠州市旅游局长)
危伟汉(广州市城管工作领导小组副组长、城管委主任、城管执法局局长)
匡科英(小贩代表，在广州街头摆卖衣服为生)
辩题1
正方：可作为社会救治制度缺失的补充
反方：依法经营就业才是正当行业
小贩摆卖可否开禁？
匡科英：我在广义路那边摆摊，现在租到临时摊位了，所以我也有近两个月没去广义路摆摊了。广州城管执法人员还是蛮好的，对我们小贩挺客气，从来没有抢过我的东西。我摆地摊实在迫于无奈，儿子从小脑瘫，为了治病我们耗尽了百万积蓄。
彭澎：广州要解决30万小贩的生存是件难事，小贩可以当做一种职业，法律没有说小贩不允许存在，但是只能在指定的路段和时段才能摆卖。对于专业的小贩来说，摆摊是他们唯一的生活来源，摆卖开禁可能是社会救治制度缺失的一种补充。
黄细花：小贩不仅是一种职业，而且还是一种生活和回忆。小贩让我想起小时候卖波浪鼓、麦芽糖、芝麻糊、豆腐花的情景，承载了美好的回忆。有一本书叫《美国大城市的生与死》，城市为什么诞生，就是因为它集中了各种有效的资源，作为一个城市，它肯定会存在各种各样的生存手段，大家肯定都希望在这个城市生活得更自由，获得更多发展空间。其实城市管理挺难的，因为管的东西多，城市管理关键是怎样有一个制约的空间，让更多人找到自己的自由。
危伟汉：依法经营、依法就业的是正当行业，刚才匡科英女士谈到她的个案，这种情况下，我们的社会应该予以救助和就业指导，并不是生活困难的人就可以去摆卖。但是我们现在的人口比较复杂，也很难给出恰当的生活和就业指导和帮助，是否生活贫困就可以允许为其开禁摆卖，我觉得这不是一个很好的答案。
辩题2
正方：广州应率先探索城管警察模式
反方：柔性执法更符合中国国情
要不要设立城管警察？
彭澎：广州应率先探索成立城管警察的模式。有城管执法人员说工作“地位低下”，如果一个执法人员执法时不理直气壮的话，那怎样执法呢？广州有执法队员被小贩砍成重伤，这哪像是法治社会里执法者的待遇？我觉得城管警察应该成立，如果全国成立不了，广州应该率先示范，然后总结经验再看能不能推行。我们看到西方多数国家的小贩都是由警察管理，虽然中国城管具有中国特色，但是我觉得还是应该走一些共同的管理模式。
董皞：城管执法面临不能承受之重，其他职能部门不管或者管不到的都交给这个部门，但是在职责上面又没有相关的授权，比如食品检验、环境卫生、医疗卫生等专业性执法，超出了城管执法部门的能力，因为他们执法时只有去赶去堵。城管这支队伍是个新生的事物，机构、职责、权限、定位、性质都没有明确的立法，简单地建城管警察不能完全解决城管面临不承受之重的问题。
黄细花：城市管理部门工作又苦又累，因为要管的东西太多。城市关键是怎样提供一个自由的空间，让更多人找到自己的自由。所以我不赞成设立城管警察模式，我希望更多的人能找到自己的自由和空间。
胡刚：中国现在处于城乡二元体制之中，城市化快速发展中未能解决好贫富差距的国情，在这样的国情下成立城管警察不合适。我觉得城管从刚性执法到柔性执法转变是符合社会发展趋势的。我觉得要让小商小贩在城市里面有空间，如果没有空间，城管警察也办不了事，我赞成“松管”。
总策划：莫高义 张东明 王垂林
策划统筹：姜玉龙 郑佳欣 黄少宏
撰文：南方日报记者 马喜生 郑佳欣 黄少宏
实习生 杨韵琳
摄影：南方日报记者 梁文祥
