珠海试水行政与司法良性互动，探索城市管理法治化道路
城管审判庭速裁争议减少对抗
（来源：南方日报）
城管的权力有多大？在国家相关文件里，市容环境卫生、违法违章建筑、无照商贩……城管职能被概括为“7+X”。但城管执法的现实尴尬是，“城管来，摊贩走；城管走，摊贩回；管得松了，要挨骂；管得严了，继续挨骂。”在执法过程中，各种暴力抗法事件也是层出不穷。矛盾的不可调和，导致相对人拒绝履行行政处罚决定的情况较为普遍。
破解城市管理执法困局，亟需从执法理念到执法方式、手段的全面提升，城市管理也需走向法治化。今年7月以来，珠海金湾区、香洲区、斗门区法院相继成立城市管理审判庭，由专人负责审理因城市管理引发的，涉及土地、卫生、环境、环保等有关城市管理职能的行政机关或法律授权组织具体行政行为的行政案件，并审查行政机关依法向法院申请执行具体行政行为的非诉案件。
●南方日报记者 向松阳 实习生 陈雨馨 通讯员 黄蕴磊
局面尴尬▶▷
一单案子耗时一下午
近年来，有关城管的负面消息层出不穷，城管往往和暴力画上等号。城管到底是强势还是弱势？商贩和城管给出截然相反的答案。
在珠海，拱北口岸一度被网友评为“脏乱差代表”，在万佳广场等乱摆卖的重灾区，每天有大量的流动商贩集聚。协管员老李和小凌在这一带执勤已近两年，每天都跟形形色色的“走鬼”打交道。“过去六七十摊，现在都100多摊，每次行动过后半小时又摆了回来。”因为没有执法权，两人当班时主要以劝导为主。“他们还发脾气，说先等我做完这单生意。”用小凌的话说，“我们文明执法，倒是他们变得不文明了。”
“我们不偷不抢的，混口饭吃怎么了？”出来摆摊随时有被城管没收工具和商品的可能，商贩们心里也憋着一肚子的火，在他们看来，为了生计“一定要冒这个险”。
只有对物的处置权，是城管执法难的根本。香洲区城管局执法审理办公室主任吴建强说，一旦相对人出现过激行为，执法人员唯一的手段就是报警，“一单案子可能就耗一下午，这样只会造成我们的执法效率低下。”执法人员工作积极性因此受到挫伤，也因为怕出事，“很多人不愿意做，说放他们走得了。”
今年5月21日的一次清理整治流动摊贩过程中，一名湖北籍男子用折叠金属架殴打执法队员，后又叫来一名60岁左右的妇女和两名中年男子围攻执法队员，共造成5名执法人员受伤，吴建强的右眼视网膜也因此受损。
干城管这行10多年，吴建强很理解队员的这种想法，“每天出门挨骂一直干到回单位，职业荣誉感低、比较压抑，长期积累下来，很担心他们哪天就爆发了。”他也多次听同事提起，“都不敢告诉自己孩子，爸爸是干这个的”。在日常执法工作外，城管队员多了一门心理辅导课。
这种尴尬的局面，在珠海今年创新“公安兼城管”的模式后有所好转。但在人员配备不足的情况下，执行力过低的问题依然凸显。根据珠海市核定的城管行政执法专项编制，全市只有389名在编城管。其中承载着市区两级城市管理职能的香洲区，下辖11个执法中队，核定的执法队员只有225名，而协管员达不到这个数。
有执法队员告诉记者，香洲南屏镇60多平方公里，仅10多名在编执法队员，“在南屏这样的‘两违’（违法用地、违法建筑）重灾区，负担可以想象，这个比例也是远远低于每平方公里超过1人的科学配备比例。”
他山之石▶▷
西安城管探索标准化执法
西安的城管执法巡回法庭，无疑在法治保障上为“城管减负”开了先例。
西安市莲湖区一家存在占道经营行为的店主，城管上门劝告他不听，开罚单他也置之不理，他的想法很简单，“难道你还能关了我的店门不成？”但最后，他还是为自己的违法行为埋单，“接到了一张法院传票，还附有我占道经营的现场照片。”
在很多商贩眼里，和城管可以耍赖，但对法院必须保持严肃。行政执法引入司法强制，正是西安城管“标准化执法”的一大探索。2009年5月，莲湖区法院成立了全国首个“城管执法巡回法庭”，并配备了专门的审判人员，集中受理莲湖区与西安市城管执法局的非诉案件移交执行工作。对移交的非诉案件，巡回法庭将进行合法性审查。
这种做法后来在西安全市推广。当地的城管执法人员认为，把执行工作交给法院，厘清了执法机构的权力界限，避免城管队员跟行政相对人直接发生经济关系，也就避免了直接冲突。
西安城管“标准化执法”的核心，是用程序规范执法行为、用细化标准压缩自由裁量权的“弹性空间”、用司法的最终强制力和违法成本的付出实现长效管理。在标准化执法过程中，城管通过立案关、取证关、处罚标准确定关、陈诉申辩关、强制执行关五道工作流程，实现了检查权、调查权、处罚权、强制权“四权”分离。这一机制的出世，在当地城管部门看来，是为切实改变城管队员“随意执法”，走出暴力执法与暴力抗法的怪圈。
在西北政法大学行政法学院院长王周户看来，“标准化执法”通过执法流程再造和部门职能重新界定，权力之间既分立又相互制衡，可防止不作为、乱作为、选择性作为，而且通过司法强制，使执法相对人违法成本增加，提高了他们的守法意识。
今年6月，西安莲湖区城管执法局再出新招，设立城管执法法律公证室，派遣公证人员全程参与城市管理和综合执法，执法过程透明化，以增强执法公信力。
二度试水▶▷
珠海“城市管理审判庭”挂牌
在城市管理过程中加强行政与司法的良性互动，珠海已二度试水。
今年7月26日，珠海市金湾区人民法院城市管理审判庭正式挂牌成立，成为广东省首家挂牌成立的城市管理审判庭。紧接着，香洲区、斗门区法院的城市管理审判庭也获批设立。
实际上，早在1993年，珠海就曾发文在市中级人民法院下设城市管理审判庭。2002年香洲区机构改革时，香洲区法院的行政审判庭也加挂了城市管理法庭的牌子。
“这说明珠海在上世纪90年代初就看到了司法保障城管执法的重要性，这一次编制变了，但我们的职能是延续下来的。”在香洲区法院城管审判庭庭长冯丽萍看来，珠海成立一个专门的城市管理审判庭具有现实的紧迫性。据统计，仅香洲区法院，自2010年至2012年三年来受理的有关城市管理的行政案件数达668件，占该院全部行政案件的七成以上，且呈逐年上升趋势。
城市管理审判庭成立后，将专门负责审理由城市管理引发的，涉及土地、卫生、环境、环保等有关城市管理职能的行政机关或法律授权组织具体行政行为的行政案件，同时将审查行政机关依法向法院申请执行具体行政行为的非诉案件。
与西安巡回法庭单纯受理城管执法部门的非诉案件审查不同，珠海城市管理审判庭一并审理相关行政诉讼案，工作范围也涵盖了城管执法部门、土地管理部门等多部门的案件，一些由城市交通、城市规划引发的行政案件也在受理范围内。
冯丽萍介绍，由城市管理引发的行政案件将由合议庭进行审理，由于该院是全省开展行政诉讼简易程序的试点单位之一，因此对城管执法案件中财产金额较小或属于当场作出决定的行政处罚、行政强制，争取多适用简易程序审理，确保案件在立案之日起45日内审结。“重大案件将采用公开开庭的形式，并邀请人大代表旁听。”
非诉案件的审查也在提速，根据《行政强制法》规定，行政机关在向法院提出强制执行申请后，立案庭在5日内决定受理，城市管理审判庭进行书面审查，审查通过将在7日内作出执行裁定，并及时送达双方当事人。“在审查过程中，我们会做好被执行人的说服、教育工作，力促他们在司法强制执行之前主动履行行政决定。”冯丽萍强调。
这也意味着，对于城市管理出现的争议与矛盾可以得到更快速、更有效地化解，减少更多的冲突与对抗。
冯丽萍介绍，香洲区法院城市管理审判庭与行政机关的联合工作机制也将提上日程。“如果能及时了解行政机关的行动开展，那么对可能引发的行政争议，我们就能及时提出意见，这样可以从源头上防范纠纷的产生。”对审查中发现的问题，审判庭将及时向行政机关发出司法建议。
■声音
审判庭保障相对人的公平
“比方说一条街有5间店铺都有占道经营的行为，我们都做了行政处罚，但其中一间不缴罚款我们拿它没办法的话，那以后其他4间也不会缴了。”吴建强认为，审判庭在保障行政执法权威性的同时，也保障了相对人的公平。
香洲区法院城管审判庭庭长冯丽萍认为，审判庭是一个专业平台，但前提是让相对人和行政机关对它的职能有一个充分了解。“行政机关当场采取扣押等行政强制措施，相对人对其合法性和合理性有质疑，往往都是先去投诉、去闹。”在她过去经办经手的案件中，行政相对人因不懂得及时寻求司法救济而败诉的案件，为数不少。
2012年初，商贩叶某某向香洲区法院起诉称，2011年6月9日，他在街上摆摊出售旧书，后被香洲城管局的执法队员没收，价值1200元。当时执法人员未向他出示任何执法证件、口头告知行政处罚事实、理由、依据和出具没收物品的行政处罚书面通知。叶某某还称，摆摊附近有银行的视频监控可以证明。但后经法院审查查明，银行录像3个月后被覆盖，无法证明叶某某所诉的情况。最后，因证据不足，叶某某败诉。
在珠海市香洲区城管局执法审理办公室主任吴建强看来，城市管理审判庭的成立有其现实意义。在由城市管理引发的相关行政诉讼案件中，审判庭这个专门的机构有专人负责，可以加快案件立案、开庭、审理和判决，“这对于维护行政相对人的合法权益是有积极作用的。”
相较诉讼案而言，非诉案件审查仍是城市管理审判庭要处理的“重头”。“就城管而言，其一是追缴罚款。”吴建强表示，城管处罚执行难最难在固定商铺，尤其是无照商铺的占道经营。“这些商铺跟流动经营者一样，如果执法现场不提供身份信息，我们只能扣押，但这样反反复复，扰民的问题没有得到根本解决。”
由法庭强制执行收缴罚款，就显得很有必要，“比方说一条街有5间店铺都有占道经营的行为，我们都做了行政处罚，但其中一间不缴罚款我们拿它没办法的话，那以后其他4间也不会缴了。”吴建强认为，审判庭在保障行政执法权威性的同时，也保障了相对人的公平。
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